1、案情介绍
1996年1月10日上午，成都市锦江区卫生局执法队食品卫生监督员一行6人到成都市食品厂进行检查，发现该厂使用的辅料中含有有毒有害物质罂粟壳，遂决定查封原料库房和成品包装车间并暂扣卫生许可证。采取以上措施后未送达行政处罚决定书，也未告知诉权。1996年1月24日，食品厂向市卫生局申请复议，至月底，原告又撤回复议申请。1996年3月8日，锦江区卫生局执法队解除了对原告原料库房和包装车间的查封，并于3月13日发还卫生许可证。1996年6月5日，食品厂向锦江区人民法院提起行政诉讼，请求判锦江区卫生局纠正1996年1月10日所作的违法行政行为，并承担本案诉讼费用。
1996年12月12日，锦江区人民法院公开审理了此案。
原告诉称：1.被告所属工作人员进行检查时，着装不整，未出示执法证件；2.被告认定原告在使用中的香料辅料中含有罂粟壳，但又不依法对该辅料予以采样、存封，而是挑选出罂粟壳单独送样检查；3.被告认定原告违反《中华人民共和国食品卫生法》第三十七条、第三十九条，扣押原告卫生许可证，责令停业整顿，显属适用法律错误；4.被告作出具体行政行为后，未送达行政处罚决定书，未告知诉权和起诉期限，违反法定程序。
被告辩称：1.被告所属工作人员进行检查时，执法着装，且文明礼貌；2.被告所属食品卫生监督员查封原告原料库房和包装车间，对可能导致食物中毒的食品实施临时控制措施，符合《中华人民共和国食品卫生法》第三十七条之规定；3.被告依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第二十三条、第三十七条、第三十九条、第四十二条和成卫防（1988）第46号文《成都市卫生局、公安局关于严禁在食品中掺入有毒有害物质的通告》之规定，暂扣卫生许可证和责令停业整顿是必要的。
1997年2月12日，成都市锦江区人民法院作出（1996）锦行初字第11号行政判决书。法院认为，被告对食品厂采取查封包装车间和原料库房的强制措施没有法律依据，采取查封强制措施后未送达行政处罚决定书，未告知诉权，违反法定程序，因此判决锦江区卫生局执法队1996年1月10日对食品厂所采取的查封强制措施违反法律规定，诉讼费由被告负担。
1996年3月17日，判决书送达双方当事人。双方均未在法定期限内提出上诉。至此，这起行政诉讼案以被告锦江区卫生局败诉而告终。
2、专家分析
这是一起某食品厂使用的辅料中含有罂粟壳的案件。当地卫生行政部门认定其违反《食品卫生法》第九条、第二十三条的规定，并根据第三十七条、第三十九条、第四十二条和成卫防（1988）第46号文规定，作出了下列临时控制措施：1.封存原料库房和成品包装车间；2.暂扣卫生许可证。但未送达卫生行政控制决定书。本案某食品厂申请行政复议后又撤回申请，此后提起行政诉讼，人民法院判决卫生行政部门采取的强制措施违反法律规定。
本案涉及的是卫生行政部门作出的临时控制措施是否合法问题。我们认为，该临时控制措施无论在实体上，还是在程序上均不合法。
一、采取临时控制措施必须具备法定条件和方式。根据《食品卫生法》第三十七条第一款的规定，必须在已造成食物中毒或有证据证明可能导致食物中毒事故时方可采取临时控制措施。本案未造成食物中毒事故，只能解释具有后一种条件。但从案件介绍来看，卫生行政部门认定某食品厂经营含有罂粟壳的食品证据不足。再者按照规定，卫生行政部门只能采取下列二项临时控制措施：1.封存造成食物中毒或者可能导致食物中毒的食品及其原料；2.封存被污染的食品用工具及用具，并责令清洗消毒。所以，很明显，卫生行政部门作出的二项临时控制措施没有法律依据，属于越权的具体行政行为。
二、采取的临时控制措施适用法律不当。卫生行政部门对某食品厂使用的辅料中含有罂粟壳的行为认定违反《食品卫生法》第九条、第二十三条不当，因为第二十三条是对保健食品的安全性和说明书的真实性的规定，本案的违法事实显然不能适用。某食品厂经营含有有毒有害物质的食品，只能是适用第九条第（二）项较为适当。另外，适用成都市卫生局、公安局发布的成卫防（1988）第46号文件作出控制措施更为不当，因该文件作为规范性文件，还够不上行政规章，所以不能适用。
三、作出临时控制措施在程序上存在以下问题：
1、根据《行政处罚法》规定的要求和《食品卫生监督程序》第二十条规定，食品卫生监督员在进行监督检查时必须表明身份，出示监督证件，而该案食品卫生监督人员在检查时没有做到。
2、形式上违反程序。根据《食品卫生监督程序》第三十七条的规定，卫生行政部门采取临时控制措施时，应使用封条，并制作卫生行政控制决定书（附送达回证），而本案中卫生行政部门作出的控制措施未送达决定书。
3、未告知诉权或者起诉期限。根据《行政处罚法》等规定的要求，卫生行政部门作出具体行政行为必须告知管理相对人相关的权利，包括行政救济权。该起案件卫生行政部门未交代诉权和起诉期限，也属违反法定程序。虽然某食品厂超过了《行政诉讼法》规定的三个月起诉期限，但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五项规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不超过一年。”所以，人民法院认定某食品厂提起的行政诉讼在诉讼时效内。
