1、案情介绍
1996年8月6日，徐汇区卫生局公共卫生监督所（以下简称卫生局监督所）接一群众电话举报。称私人企业徐汇区瑞杰机化研究所汤姆斯点心屋（以下简称汤姆斯点心屋）无证经营烤鸭、咸鸡，且4名从业人员未体检上岗。卫生局监督所于8月8日上午立案调查。经现场查实，取得如下证据：1.汤姆斯点心屋堂吃处存放8只已烤熟的烤鸭和3只咸鸡，屋外露天处存放17只待烤的鸭子；2.3名正在操作的食品从业人员未出示健康合格证；3.厨房内调味品容器（盐、醋、姜等）未加盖；4.食品卫生许可证注明经营方式为生产加工、零售，经营范围为干点。卫生局监督所经合议认定，汤姆斯点心屋违反了《中华人民共和国食品卫生法》第八条第一款第（三）项、第二十六条第一款和第二十七条第一款之规定，依据《中华人民共和国食品卫生法》第四十条、第四十一条和第四十七条之规定，卫生局监督所发出（徐）卫食监罚字（1996）第142号卫生行政处罚决定书，处以汤姆斯点心屋9600元罚款，其中包括没收违法所得4500元（违法所得按业主在询问笔录中认定的无证经营12天、每日出售烤鸭15只，每只烤鸭25元计算）。卫生行政处罚决定书送达汤姆斯点心屋后，业主对认定其“违法事实、违法所得金额不正确、不科学”为由，于1996年11月6日向徐汇区人民法院申请服役，要求撤销此处罚决定。
复议与诉讼过程
一、徐汇区人民政府认为，被申请人对申请人作出的行政处罚符合《中华人民共和国食品卫生法》第三条、第三十条规定的监督职责和权限，对申请人无证经营烤鸭、咸鸡的违法所得核定无误，对违法事实的认定有举报记录、现场检查笔录及申请人汤姆斯点心屋负责人的陈述等材料为证，证据确凿，并无不当。被申请人作出的行政处罚决定适用法律正确，事实清楚，符合法定权限和程序。根据《行政复议条例》第四十二条第（一）项之规定，以徐复决字（96）第6号行政复议决定，维持被申请人徐汇区卫生局作出的（徐）卫食罚字（96）第142号卫生行政处罚决定。
二、原告不服复议决定，于1997年1月6日起诉于徐汇区人民法院，要求撤销被告的卫生行政处罚决定；判决被告因失于职守造成原告的合法经营之损失，赔偿1.2万元。法院审理认为，被告上海市徐汇区卫生局系本行政区域内的卫生行政主管部门，依法具有在其管辖范围内行使食品卫生监督的职责，对违反《中华人民共和国食品卫生法》的行为，有权进行行政处罚。原告虽有食品卫生许可证，但经营范围为干点，擅自经营烤鸭、咸鸡，属超越经营范围；原告从业人员无健康证明，厨房内盛放调味品容器未加盖。其违反《中华人民共和国食品卫生法》第八条第一款第（三）项、第二十六条第一款和第二十七条第一款的规定，事实清楚、证据确凿。被告依照《中华人民共和国食品卫生法》第四十条、第四十一条和第四十七条的规定对原告予以处罚，适用法律正确，执法程序合法。对原告诉求撤销被告行政处罚决定并提起行政赔偿，于法无据，法院不予支持。据此，为维护和监督行政机关依法行政，根据《中华人民共和国食品卫生法》第三十二条第一款、第三十三条、第四十条、第四十一条、第四十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持上海市徐汇区卫生局1996年8月14日作出的（徐）卫食罚字（1996）第142号行政处罚决定。
三、原告不服一审法院判决，于1997年4月28日上诉于上海市中级人民法院。在审理过程中，原告自愿申请撤诉。市中级人民法院裁定，准许上诉人汤姆斯点心屋撤回上诉，双方当事人按原审判结果执行。
四、原告于1997年6月16日以经营状况欠佳为由，申请减免罚款6000元，余款3600员分三次付清，至1997年10月1日止。徐汇区卫生局作出同意之决定。
2、专家分析
本案有三个问题有必要讨论：1.卫生部作出的行政解释的法律效力问题；2.罚款收缴障碍的排除问题；3.关于复议管辖问题。
一、关于卫生部行政解释的法律效力的问题
据本案资料介绍，上海市中级人民法院在审理本案过程中认为，全国人大没有授权卫生部对《食品卫生法》作解释，故卫生部办公厅关于违法所得的行政解释，不具法律效力。的确，《食品卫生法》没有授权卫生部有解释权，但根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）的规定，卫生部应当有对《食品卫生法》的行政解释权。《决议》规定：不属于审判和检查工作中的其它法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释；凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。根据上述规定，卫生部对《食品卫生法》如何应用的问题作出的行政解释具有法律效力。不过，卫生部在对卫生法律、法规如何具体应用的问题进行解释时，应当以卫生部的名义，而不适合用卫生部某个部门的名义。
二、关于罚款收缴障碍的排除问题
在公共卫生执法实践中，常常会碰到罚款收缴难的问题，即存在罚款收缴的障碍。如何排除这个障碍呢？根据《行政处罚法》第五十一条和第五十二条有关规定，卫生行政部门作出罚款决定后可以采取下列排除障碍措施：1.到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；2.申请人民法院强制执行；3.经当事人申请，认为理由成立的，可以批准暂缓或者分期缴纳罚款。
在本案中，就碰到罚款收缴障碍的问题，徐汇区卫生行政部门采取减少罚款数额的措施予以了排除，即依据当事人的申请，作出了减免6000元行政处罚的决定。从行政处罚执行这个角度考虑，这种排除罚款收缴障碍的措施是没有法律依据的。然而从当事人配合卫生行政部门查处违法行为并主动消除或者减轻违法行为危害后果的情形上考虑，卫生行政部门经当事人申请，变更原行政处罚决定，给予当事人从轻或者减轻行政处罚，也是符合《行政处罚法》第二十七条规定的。应当指出：行政处罚决定一旦作出，就具有执行力，必须执行。但是，作出行政处罚决定的行政机关根据法定理由，认为有必要改变或变更原行政处罚决定的，也是可以依法定程序改变和变更其所作的行政处罚决定的。至于本案中，徐汇区卫生局作出同意减免当事人6000元罚款的决定，究竟是对还是不对？由于不了解具体细节或详情，不敢妄言。
三、关于复议管辖问题
本案原告不服卫生行政处罚，向当地人民政府申请复议受理后经复议维持被申请人的行政处罚决定。这里就复议管辖问题提出个人见解。1990年10月24日颁布并于1994年10月9日经国务院修改后发布的《行政复议条例》第十一条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定，”《食品卫生法》第五十条规定，当事人对行政处罚决定不服的，要向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议。显然，本案当事人应向上海市卫生局申请复议，按照《行政复议条例》第三十一条第（五）项、第（六）项，徐汇区人民政府应指出不属于自己管辖和法律、法规规定的其他条件，不予受理复议申请。
