那么对于上述所指的食品类别，具体是指什么呢？是指31个食品大类，还是类别名称，还是品种明细？如何来区分界定在超出证上载明的食品类别的情况下，哪些属于未取得食品生产许可从事食品生产活动（俗称的无证生产）？

 

　　就这个问题，很多监管执法人员及企业在网上争论不休，有的说如果是指31个食品大类，那假如一家企业仅有大米生产资质，生产挂面类别都不算无证生产了，那还怎么管？有的说按照以往规则，假如企业只有普通挂面生产资质，那么生产花色挂面也应该算无证生产。

 

　　对此，我从《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（79号令）、食品生产许可管理办法的三次修订发布变化的维度来进行分析，以供大家对此有清晰认识，得出相关的解释结论。

 

一、2010年6月1日以前

 

　　在2003年质监部门承接食品生产环节监管职能后，食品生产许可的依据主要就是国务院《工业产品生产许可证管理条例》和原质检总局的部门规章《工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《工业产品生产许可证注销程序管理规定》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（79号令），特别是《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（79号令）被监管执法人员反馈特别好用也特别管用，当年叫做食品质量安全市场准入制度。

 

　　那时虽然叫做食品生产许可证，但实际上证书还是《工业产品生产许可证（食品）》，也在当时被俗称QS证（当时QS的含义还是质量安全英文单词Quality　Safety打头字母缩写）。

 

　　当时79号令规定，只要超出许可范围生产实行许可证管理的食品，就要没收产品并处罚款、没收违法所得。

 

二、2010年6月1日——2015年10月1日

 

　　2008年三鹿奶粉事件后，特别是在2009年版的《食品安全法》发布施行后，质检总局随后跟进并颁布了《食品生产许可管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第129号），这也是历史上第一版的《食品生产许可管理办法》，于2010年6月1日起施行。

 

　　那时虽然也叫食品生产许可证，但是是在参照工业产品生产许可证管理和收费，叫做产品单位申证，同时证仍然叫QS证（只是QS的含义变成了企业食品生产许可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的缩写）。

 

　　当时规定只要超出食品生产许可的品种范围，就属于未经许可从事食品生产活动，就属于无证生产，就可以按《食品安全法（2009版）》第八十四条的规定可以将其定性为无证生产查处。

 

　　所以这也就是部分监管执法人员一直认为的，只要超出许可证载明的品种明细就属于无证生产的由来。

 

三、2015年10月1日——2020年3月1日

 

　　随着2013年食品监管体制调整和机构改革，国家食品药品监管总局颁发了新的《食品生产许可管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第16号），这也是历史上第二版的《食品生产许可管理办法》，于2015年10月1日起施行。

 

　　自此证书上才真正有了食品生产许可证七个字作为证书名称，同时证书编号也改为SC开头了，不再是QS开头了，从此也就将其从QS证叫做SC证了。

 

　　同时在2016年1月22日，还发布了《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号），这个分类目录就分为食品类别、类别名称（也就是以前的产品单元，俗称食品小类）、品种明细这三种叫法，那么这就出现了所谓的食品类别究竟是食品大类还是这个类别名称交叉误导的理解了。

 

　　但遗憾的是这一版的《食品生产许可管理办法》并没有明确何种情形的超范围生产属于无证生产，仅仅规定了未取得食品生产许可应按《食品安全法》122条查处。

 

　　再加之食品生产许可分类目录叫法的调整，这个时候监管执法人员和企业就产生了困惑和不同的理解，就使得出现了超食品大类范围生产就是无证生产，超食品小类生产、超品种明细生产可能也是无证生产的不同做法。

 

　　因为这一版的《食品生产许可管理办法》在第三十二条第一款、第五十四条留下了一个可以推论超范围不是无证生产的依据，这两处条款规定食品类别发生变化后，如果未按规定申请变更将会被责令改正，给予警告；拒不改正的就会给予2000元以上1万元以下罚款，那么大多会认为这个食品类别就是指分类目录对应的食品大类，自然就会认为超出食品大类不应按无证查处。

 

　　所以在这期间，各级监管部门对此也是观点不一，也有相关的对超范围生产罚、不罚的案例。

 

四、2020年3月1日至今

 

　　随着2018年机构改革，新成立的市场监管总局在第二版《食品生产许可管理办法》的基础上，对其进行修订后颁布了新的《食品生产许可管理办法》（国家市场监督管理总局令第24号），这也是历史上第三版的《食品生产许可管理办法》，于2020年3月1日起施行。

 

　　同时市场监管总局也对原食品生产许可分类目录进行了修订，并发布了《市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》（2020年第8号），与《食品生产许可管理办法》同步于2020年3月1日起施行。

 

　　新的许可分类目录沿袭了2016版分类目录所设立的食品类别、类别名称、品种明细这三种叫法。但这2020版的《食品生产许可管理办法》在第四十九条新增了一款内容，规定食品生产者生产的食品不属于食品生产许可证上载明的食品类别的，视为未取得食品生产许可从事食品生产活动，实际上也就是明确了何种情形的超范围生产属于无证生产，对超出许可证食品大类的生产行为可以视为无证生产并按《食品安全法》第一百二十二条的规定查处。

 

　　由此，这个法条补丁就终结了2015年后对超范围无证生产查处理解不一、执行不一的问题。

 

法理分析

 

　　当然，虽然这一条款明确界定后，仍然有部分监管执法人员和企业对此仍存有困惑，始终认为这里的食品类别不包括品种明细外，这个食品类别既是指食品大类（分类目录的31个大类），也包括食品小类（产品单元），比如同属于粮食加工品大类的大米和挂面，假如一家仅有大米生产资质的企业同时生产挂面，就应当按照无证生产查处。

 

　　这实际上没有完全理解到《食品生产许可管理办法（2020年版）》的新变化、立法本意及立法背景，理由有两点：

 

　　一是《食品生产许可管理办法（2020年版）》出台恰逢国家层面在不断优化营商环境，大力推行“放管服”改革举措，对食品生产许可变更、报告等各种许可事项进行了优化。

 

　　二是《食品生产许可管理办法（2020年版）》第三十二条提及的食品生产者名称、现有设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化应提出变更申请，但在第五十三条提及罚则时，已经将食品类别事项发生变化进行了剔除，转而是第四十九条第二款将其规定为“在食品生产者生产的食品不属于食品生产许可证上载明的食品类别的，视为未取得食品生产许可从事食品生产活动”。

 

　　另外，可以从国家市场监管总局食品生产司编着的《食品生产许可管理办法条款释义》一书找到答案，《食品生产许可管理办法条款释义》在解读《食品生产许可管理办法（2020年版）》第四十九条第二款“在食品生产者生产的食品不属于食品生产许可证上载明的食品类别的，视为未取得食品生产许可从事食品生产活动”时，已明确指出这里所说的食品类别是指31个食品大类和食品添加剂类别，也就是《食品生产许可管理办法》第十一条所规定的31个食品类别“申请食品生产许可，应当按照以下食品类别提出：粮食加工品，食用油、油脂及其制品，调味品，肉制品，乳制品，饮料，方便食品，饼干，罐头，冷冻饮品，速冻食品，薯类和膨化食品，糖果制品，茶叶及相关制品，酒类，蔬菜制品，水果制品，炒货食品及坚果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡产品，食糖，水产制品，淀粉及淀粉制品，糕点，豆制品，蜂产品，保健食品，特殊医学用途配方食品，婴幼儿配方食品，特殊膳食食品，其他食品等。”

 

　　好了，通过以上资料的整理和分析，我想大家可能都能理解到《食品生产许可管理办法（2020年版）》第四十九条第二款“在食品生产者生产的食品不属于食品生产许可证上载明的食品类别的，视为未取得食品生产许可从事食品生产活动”提及的食品类别究竟是指什么了，以及超出食品大类生产的情形才属于无证生产。

 

　　当然，可能还有人会问，那么俗称的无证生产归纳起来，究竟包括哪些情形呢？以及《食品生产许可管理办法（2020年版）》提及的“食品生产许可证副本载明的同一食品类别内的事项发生变化的，应当在变化后10个工作日内向原发证的市场监督管理部门报告”又是指哪种情形呢？包含食品小类（产品单元）吗？还是只仅仅指产品明细？这几个问题，我下期将一一解答。

 

　　一家之言，仅供参考，请以当地市场监管部门解答认定为准。