重庆市市场监督管理局关于市六届人大二次会议第1094号建议办理情况的答复函
曾丽代表：
一、相关部门应对职业索赔人的工作情况
（一）市场监管部门工作情况
一是加强应对“职业打假人”“职业索赔人”投诉举报处理工作的指导。2022年，在学习借鉴部分省市有关经验做法的基础上，结合工作实践，市市场监管局以“工作指导”的形式制发《关于依法做好“职业打假人”“职业索赔人”投诉举报处理工作的指导意见》，印发全系统12315投诉举报工作机构、投诉举报具体承办单位学习参考。对“职业打假人”“职业索赔人”投诉举报的认定归纳总结了12个方面的特征；对依法处理投诉举报提出了依法把好受理关口、强化程序合法、提供真实证据证明材料、审慎落实惩罚性赔偿等4个方面的意见；对督促经营主体落实主体责任提出了增强行政指导和事中事后监管的针对性和有效性、强化宣传培训引导、督促经营主体加强内部管理、引导经营主体加强技术防范等意见，并就建立完善工作机制提出了建立“职业打假人”“职业索赔人”异常名录、建立跨区域投诉举报信息通报机制、加强与行政复议机关的对接沟通、完善执法监督机制等4条措施。
二是秉持“处罚与教育相结合”的行政处罚原则，依法建立相关免罚制度。2021年，市市场监管局与市药监局、市知识产权局制定《重庆市市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单》（以下简称《免罚清单》），共包括87条市场监管领域免罚事项，涉及食品、药品、医疗器械、化妆品、产品质量、特种设备、知识产权、广告、消费者权益保护等多个领域，明确规定了食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵，但不影响食品安全且不会对消费者造成误导，市场主体及时改正的，属于免罚情形。2023年，市市场监管局与市药监局、市知识产权局制定《关于开展市场监管领域涉案主体合规评估试点工作的指导意见》（渝市监发〔2023﹞86号），选取大渡口区、江北区、九龙坡区、渝北区、铜梁区、石柱县等6个区县市场监管局开展涉案主体合规评估试点，对“认错认罚、整改到位”的涉案经营主体减轻或从轻处罚，进一步优化营商环境，推进包容审慎监管，助力企业纾困解难。同时，依法依规处理查办各类案件，严格落实行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，无论案件中是否存在“职业打假人”，均不影响市场监管部门作出客观、全面、公正的具体行政行为。
三是加强对“职业打假人”“职业索赔人”投诉举报的统计分析。2017年，市场监管综合行政执法单位建立了“职业打假人信息库”，设置职业打假人姓名、性别、身份证号码、联系电话、通讯地址、关注行业、主要活动区域、“打假”记录等20多个数据项。通过相关业务系统关联投诉举报记录和线下搜集录入等方式，广泛收集、详细关联记录其相关信息和数据，加强职业索赔人投诉举报处理工作研究。截至目前，“职业打假人信息库”共收录职业打假人1896人。
四是建立跨部门跨区域信息共享机制。建立与法院、公安、司法等部门的定期信息通报机制，每月对异常投诉举报数据进行梳理，并及时向相关部门进行通报，有效促进信息互通共享。与公安机关建立恶意索赔线索互通机制。基层市场监管部门一旦发现有职业索赔人利用工具，人为破坏商品包装并向商品包装内放入异物，以录制视频或拍照向经营主体索赔的线索，第一时间上报，市市场监管局及时将线索通报给市公安局处理。与四川省市场监管局共同探索应对“职业索赔”的方法路径，联合建立川渝投诉举报异常名录库，共入库13331人。
（二）全市法院涉“职业打假”案件情况
我市法院涉“职业打假”案件主要系食品药品领域的产品责任纠纷案件，主要特点是职业索赔人在购买食品药品后，向法院请求生产者、销售者向其支付所购食品药品价款十倍的惩罚性赔偿金。市高法院针对2021年新收该类案件数量大幅增长的审判态势，提前分析研判，聚焦诉源治理，于2022年2月建立并施行了该类案件定期通报督办制度，予以精准把控、严格督导。2023年全市法院一审新收产品责任纠纷案件751件，比2022年的5354件减少4603件，同比下降85.97%，诉源治理取得良好效果。从目前全市法院涉“职业打假”案件新收案数量以及各中、基层法院反映的情况看，外地职业索赔人集聚重庆打假，以及职业索赔人起诉中小微商户（包括超市行业经营主体）进行索赔的现象已经得到有效规制。
市高法院在依法审理涉“职业打假”案件过程中，始终坚持贯彻以人民为中心的发展思想，既严格遵循“四个最严”要求，保障食品药品安全、切实保障人民群众的生命健康安全，又紧扣“稳定经济大盘、稳住社会大局，保市场主体、保民生改善”重点工作，以高质量司法服务，维护健康有序的市场环境行稳致远。
（三）公安机关工作情况
2018年开展扫黑除恶专项斗争以来，市公安局按照党中央决策部署和市委、市政府、公安部工作要求，加强公安机关与人民法院、人民检察院、政府职能部门的协作配合，先后与市高法院、市检察院、市市场监管局等单位和行业主管部门建立了线索移送、协作联系的工作联动机制，抓源治本，强化源头防范。
二、相关法律法规依据及实务
（一）人民法院观点和实务
根据《行政诉讼法》的规定，行政行为相对人或者利害关系人具有提起行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有投诉处理职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。
2019年11月公布的最高人民法院行政法官专业会议纪要中关于投诉与举报的区分标准认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三方实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。
司法实践中，主要从投诉举报事项涉及的是投诉举报人个人合法权益保护还是公共利益保护来区分是投诉还是举报，这与《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条关于投诉、举报的规定本质上是一致的。投诉举报人对市场监管部门的回复是否具有行政诉讼原告主体资格，需要结合案件具体情况以及法律、法规或规章对于案涉投诉举报请求权的具体规定作出判断，并非一概认可或者全盘否认投诉举报人的原告主体资格。
（二）司法行政部门观点和实务
关于市场监管部门与司法部门对投诉举报的定义不一致的问题。市司法局代表市政府履行行政复议职能，在市场监管领域的行政复议案件审理过程中，严格按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》关于投诉、举报的定义进行案件办理。
关于当事人不服市场监管部门对投诉举报的处理结果，是否属于行政复议范围的问题。按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》相关规定，关于投诉处理，系市场监管部门基于中立第三方对消费双方因买卖合同纠纷进行的行政调解，因行政调解本身不具有强制性，依照《行政复议法》第十二条第一款第四项“下列事项不属于行政复议范围：（四）行政机关对民事纠纷作出的调解”的规定，当事人对投诉处理结果不服，不属于行政复议范围。关于举报处理，参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的回复》（〔2023〕行他字第14号）“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”，目前市司法局将当事人是否进行消费作为其与举报处理结果是否具有利害关系的关键，若其进行消费，则与举报处理结果之间具有利害关系，属于行政复议受案范围，反之，则不属于行政复议受案范围。
关于回复是否需要告知救济途径的问题。市司法局认为，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》并未规定投诉举报的回复应当告知相关救济权利，行政复议机关尊重行业部门制定的规章，是否告知相关救济权利并不必然影响当事人提起行政复议或行政诉讼的权利，对于未告知复议权、诉权的，法律对救济时限也作出了相应规定，故回复未告知救济权利不影响行政行为的合法性。
（三）市场监管部门实务
2024年3月，国务院颁布了《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》，该条例自2024年7月1日起实施。其中，第二十七条规定“……投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序”，第四十九条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，消费者有权根据消费者权益保护法第五十五条第一款的规定要求经营者予以赔偿。但是，商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的，不适用消费者权益保护法第五十五条第一款的规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。上述条款对职业索赔行为进行了明确规定。
三、下一步工作措施
依法有效应对职业索赔行为，维护经营主体正常生产经营秩序，营造良好营商环境，需要多方共同努力。下一步，我们将立足职能职责，加强部门间协作配合，进一步采取措施，依法应对职业索赔行为。
（一）加强部门沟通协调，共同开展诉源治理
您提出的“各部门协同配合，对投诉举报的定义达成共识”的建议，将重点做好以下工作：
一是市市场监管局、市高法院、市司法局等部门强化共商和研究，以现行法律法规为依据，以工作实际为基础，推动在投诉举报处理工作中达成共识，推进诉源治理工作。
二是市场监管部门将加强行政处罚案件信息收集，定期汇总梳理、分析研判职业打假情况，积极与法院、公安、司法等部门共享信息、协调联动、协同监管，共同建立科学应对职业打假人的防范处置机制。加强与相关单位的沟通协调，积极争取对职业打假行政执法案件办理工作的指导，从行政执法、行刑衔接方面加强协作，在复议、诉讼环节争取得到支持。
三是市场监管部门将进一步加大投诉举报和监管执法业务指导和培训力度，指导投诉举报承办单位依法开展投诉举报处理和投诉信息公示等工作，提高执法干部业务素质和综合能力。
（二）完善职业打假人名单库、川渝异常投诉举报名录库
根据您提出的“建立职业索赔人名录库，遏制滥用行政资源问题”的建议，将重点做好以下工作：
一是市场监管部门将进一步充实完善“职业打假人信息库”，充分掌握职业打假人信息，不断强化功能和运用，利用数据统计分析，对职业打假人高度关注、频繁活动的行业和领域进行重点排查和提前预警。
二是川渝市场监管部门将进一步完善异常投诉举报名录库，梳理重复投诉举报、一人多次投诉举报、恶意投诉举报等异常投诉举报清单，共享信息，协同助力监管执法工作。
（三）积极推行审慎包容执法司法，努力提升经营主体依法应对职业打假行为的能力
根据您提出的“恪守监管人的公正立场，处理好执法程序及细节”的建议，将重点做好以下工作：
一是市场监管部门将持续规范涉及食品安全、产品质量、虚假宣传、虚假广告的行政执法，及时纠正轻微违法行为，加大对未造成危害后果行为免予行政处罚的适用。加强宣传，扩大免罚清单制度的社会影响和知晓度，主动接受社会各界的监督，做到依法执法、规范执法、文明执法。坚持宽严相济、教育与处罚相结合的原则，合理处置职业打假人投诉举报案件，充分运用首违不罚等法律法规，杜绝以赔代罚现象。针对扰乱市场经济秩序、破坏优良营商环境的“牟利性打假”，坚决依法依规处置，切实保护相关经营主体的合法权益。对于维护社会公共利益、保护消费者合法权益、优化营商环境的“真打假”行为，给予支持和鼓励。强化川渝两地协同联动，与四川省市场监管局共同研究制定《川渝市场监督管理轻微违法行为不予处罚清单》，进一步推进对经营主体轻微违法违规经营行为的包容审慎监管。通过开展市场监管领域涉案主体合规评估试点，形成可复制、可推广的经验，适时在全系统推广运用。
二是市场监管部门将针对被投诉举报较多的市场主体分行业开展质量提升帮扶会。梳理近年来投诉举报反映的突出问题，有针对性地帮扶经营主体明确整改方向，指导其合法合规开展经营活动，实现监管执法关口前移，从源头减少消费争议发生率，切实落实高水平监管服务高质量发展的工作要求。
三是公安机关将结合常态化扫黑除恶斗争，进一步加大对职业打假涉嫌违法犯罪行为的核查惩处，依法严惩以“打假”为名实施敲诈勒索的违法犯罪行为，积极维护良好营商环境。强化对职业打假信息的研判，强化对相关线索的精准识别、落地核查，依法跟进处置。抓好案件侦办，对工作中发现和其他单位移交的以“打假”为名实施敲诈勒索的违法犯罪案件，及时调查处理，依法开展打击整治。做好协作配合，依托已建立运行的扫黑除恶协作配合工作机制，对其他单位移交和商请协查“打假”类线索积极配合核查，对重大违法犯罪案件同步上案，开展联合打击。加强宣传震慑，对成功侦破的涉及恶意职业打假的敲诈勒索案件，及时通过公安媒体矩阵向社会通报，切实形成打击震慑，遏制此类犯罪在我市滋生。
此答复函已经唐英瑜局长审签。对以上答复您有什么意见，请及时通过人大代表全渝通应用“代表议案建议功能模块”进行评价。再次感谢您对市场监管工作的关心和理解，也恳请继续对我们的工作给予帮助和支持。
重庆市市场监督管理局
2024年3月29日
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