自治区市场监管局关于自治区十四届人大二次
会议第2024235号代表建议的答复
王波代表：
您提出的关于要求尽快出台限制职业打假人恶意投诉举报等相关政策的建议（第2024235号），由自治区人大常委会办公厅交由我局主办，自治区人民检察院、自治区高级人民法院协办。经研究，现答复如下：
职业打假人是一种通俗称谓，普遍的理解是指以赚钱为目的，明知商品有问题而大量买入，然后通过直接索赔或者向行政机关投诉举报等方式，要求生产者或者经营者支付赔偿、行政机关给予奖励的个人或者组织。调研发现，近年来，全区职业打假人投诉举报增长迅猛，呈团伙化、专业化、规模化、程式化的特征。职业打假人借“消费维权”之名行“个人牟利”之实，并未发挥净化市场不可替代的作用，对商家进行恶意索赔甚至敲诈勒索，干扰企业正常经营，影响营商环境，还利用信息公开、纪检监察、政府信访、行政复议、行政诉讼等大量行政和司法资源，为其非正常的消费索赔行为“服务”，严重违背法律初衷和社会公序良俗。因此，有必要对职业打假人进行规范和限制。
一、关于职业打假人的规定
在法律层面。现行法律未对职业打假人作出定义，且普遍支持任何组织或者个人对损害消费安全等违法行为进行举报、监督。如《食品安全法》第十二条规定“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”；第一百一十五条规定“对查证属实的举报，给予举报人奖励”。《消费者权益保护法》第六条规定“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”。《产品质量法》第十条规定“任何单位和个人有权对违反本法规定的行为，向有关部门检举。并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励”。
在司法解释层面。职业打假人诉请惩罚性赔偿是否应支持及如何支持是审判实践中的热点、难点问题，最高人民法院2023年11月30日向社会公开发布《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》，该《征求意见稿》第二条规定：“知道所购买食品不符合安全标准仍然购买，购买者依据食品安全法第一百四十八条第二款规定请求生产者或经营者支付价款十倍的惩罚性赔偿的，人民法院应当在合理生活消费需要范围内依法支持购买者诉讼请求。人民法院可以综合保质期、普通消费者通常消费习惯等因素认定购买者合理生活消费需要的食品数量。”该条规定明确惩罚性赔偿必须在合理生活消费需要范围内，且合理生活消费需要范围应依据普通消费者通常消费习惯、保质期等因素予以认定。据了解，该司法解释将于近期颁布实施。
在行政法规层面。2024年3月15日，国务院总理李强签署第778号国务院令，公布《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》，自2024年7月1日起施行。在规范消费索赔方面，主要作了以下规定：一是消费者与经营者在发生消费争议时，应当依法维权。二是投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。三是商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的，不适用惩罚性赔偿规定。四是对于通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取赔偿或者敲诈勒索经营者的，依法予以处理。
在政策层面。国家层面出台了相关政策指导应对职业打假行为。《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》规定“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”；《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》规定“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”；《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》规定“依法打击网络欺诈行为和以‘打假’为名的敲诈勒索行为”。
在部门规章层面。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（市场监管总局令第20号）第十五条规定，“投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：……（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的”。市场监管总局以部门规章形式将不以生活为目的的投诉行为排除在受理范围之外。
二、我区相关部门应对职业打假人的工作情况
（一）市场监管部门工作情况
全区市场监管部门认真贯彻实施《消费者权益保护法》等法律法规，综合运用市场监管职能打击违法行为，切实维护消费者和经营者的合法权益，积极防范、应对职业打假人，营造良好营商环境。
一是依法规范消费投诉举报处理工作。制定印发《广西壮族自治区12315投诉举报工作制度（试行）》和《12315投诉举报工作流程图》，严格依照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定的法定受理范围，做好投诉受理处置工作。开展投诉举报大数据分析，加强对消费投诉的甄别和研判，突出分类管理，对异常高频次“黑名单”内的投诉举报重点关注及跟踪。对不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的投诉，不予受理，避免因“职业打假人”滥诉行为造成行政资源的占用和浪费。
二是健全完善消费环境监管机制。开展放心消费创建活动。强化法律法规宣传引导，突出经营者主体责任，推动经营者主动履行商品质量、公平交易、消费维权等主体责任，着力提升经营者诚信自律水平，更好保护普通消费者的合法权益。督促经营者加强内部管理，学法知法守法，避免出现常见易发的违法行为。注重引导经营者加强技术防范，强化经营场所、重点区域的“无死角”监控，并在处理相关投诉举报过程中同步予以录音录像，及时有效固定涉嫌敲诈勒索、诈骗的证据材料，积极向公安部门举报。
三是推行轻微违法行为容错机制。2022年印发广西市场监管领域轻微违法行为不予处罚、减轻处罚和从轻处罚清单，2023年进一步完善了轻微违法行为依法不予行政处罚事项清单。其中，针对职业打假人集中投诉举报的问题，规定了“违反《食品安全法》第七十一条，食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的”依法不予行政处罚。2023年修订印发《广西壮族自治区市场监督管理行政处罚裁量权适用规定》《广西壮族自治区市场监督管理行政处罚裁量基准（2023版）》，对消费维权、广告、食品安全、反不正当竞争等行政处罚裁量基准作出了相应规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。
四是充分发挥消费者权益保护社会组织的作用。广西消委会组织开展《消费者权益保护法实施条例》系列宣传活动，引导公众树立正确的维权意识。为避免高校学生被职业打假人牟利行为引诱并成为其中一员，以创建全国维护青少年权益岗为契机，走进校园开展消费教育，通过解读法律和评析典型案例，提高学生对消费者权利义务的正确认识，正当、适度维权，并积极参与消费维权社会监督。
（二）司法机关工作情况
1.自治区高级人民法院高度重视食品药品惩罚性赔偿纠纷案件的审理工作，依法裁判职业打假人的诉请。
一是严格惩罚性赔偿的适用范围。全区法院在办理相关案件时将严格执行最高人民法院相关规定，将惩罚性赔偿的适用限定在合理生活消费需要范围内，超出合理生活消费需要范围购买食品、药品的，一律不支持十倍惩罚性赔偿，防止职业打假人通过打假行为获取暴利。对多次购买相同产品的，也在合理生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿。对反复索赔的，在合理生活消费需要范围内仅支持第一次起诉请求。
二是严格惩罚性赔偿的适用条件。多数职业打假人都是以标签、说明书不符合食品安全标准为由起诉要求十倍惩罚性赔偿，全区法院明确食品、药品或者服务的标签标识、说明书、宣传资料等存在不影响食品、药品或者服务质量且不会对消费者造成误导瑕疵的，不适用惩罚性赔偿。此外，根据消费者在购买食品时的主观状态认定标签、说明书瑕疵是否会对消费者造成误导，职业打假人是知假买假，不会受标签、说明书瑕疵误导，从而限制、排除职业打假人利用标签、说明书瑕疵进行索赔牟利。
三是强化对下业务指导，统一裁判尺度。自治区高级人民法院积极对案件审理过程中的疑难问题进行调研指导，统一全区法院裁判尺度。在审理案件过程中发现典型性、普遍性问题，及时与下级法院沟通，增强业务指导的时效性。2024年初，自治区高级人民法院在案件审理中发现个别法院对合理生活消费需要范围认定不准确，支持的惩罚性赔偿数额过高，导致职业打假人选择该市法院进行诉讼，涉食品药品索赔案件大量增加的情况后，在加强提审案件的同时，立即与相关中院、基层法院沟通交流，及时纠正不恰当判法。
四是依法坚决打击职业打假人的敲诈勒索犯罪行为。全区法院刑事审判部门在坚持依法裁判原则下，快审快判、依法严惩以敲诈勒索为目的的“职业打假人”，撰写相关典型案例进行法治宣传，促进优化地方营商环境。
2.自治区人民检察院依法规范职业打假人的行为。
一是开展以案释法工作，加强法治宣传。结合全区检察机关办理的涉及职业打假人违法犯罪案例，充分利用“两微一端”“抖音”等平台，利用检察开放日等活动，开展形式多样的普法宣传，提升商家规范经营意识，规范职业打假人的行为，引导合法举报。
二是依法履行检察职能，加大惩治力度。对职业打假人以非法榨取企业钱财为目的，对生产经营者以投诉举报、媒体曝光、诉讼等进行威胁或者要挟，数额较大或者多次实施的，可能构成敲诈勒索罪的，依法批捕起诉，向不法分子“亮剑”。在案件办理中发现行业监管乱象的，依法制发检察建议。多措并举全力挤压“职业打假”行为实施空间，维护市场经济秩序，优化营商环境。
三是加强部门协作，开展行刑衔接。根据自治区人民检察院加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见，与行政机关建立常态化线索、案件移送机制。检察机关对不起诉但需要给予行政处罚的相关案件线索，通过反向行刑衔接机制，向行政主管部门移送线索，建议给予行政处罚，双向加强对恶意职业打假人员的惩治。
四是推动加强立法和完善制度。在司法办案当中加强对涉及职业打假有关法律政策问题的收集研究，重在发现漏洞和问题，并积极提出加强立法和完善制度机制的意见建议，促进形成打击相关犯罪的法律制度体系。
三、下一步工作打算
代表提出的《关于要求尽快出台限制职业打假人恶意投诉举报等相关政策的建议》，与保护消费者、生产者、经营者合法权益息息相关，关系到我区良好营商环境的营造，我们将高度重视。同时这也是一个综合性社会问题，涉及多种利益群体、需要多部门密切配合，综合施策，推动共治。
市场监管部门将加强与相关部门的工作协调，立足职能，进一步拓宽工作思路，不断创新监管模式，切实维护消费者合法权益和良好市场经济秩序。一是大力开展消费者权益保护普法工作。今年适逢《消费者权益保护法》颁布实施三十周年及其配套的行政法规《消费者权益保护法实施条例》首次出台，我局将广泛开展消费者权益保护法律法规的学习宣传，扎实做好贯彻实施，进一步营造学法、用法、守法的社会氛围，切实提升法律普及率和使用率。二是严格规范公正文明执法，依法保障经营者合法权益。严格依法行政，有效区分真打假、职业索赔和敲诈勒索，公正处理案件，切实把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关。对查证属实的违法行为依法作出处理，回应社会关切，保障消费者合法权益。同时坚持包容审慎监管，在法律框架内为市场主体的发展营造更宽松的环境。对不合法、不合理的职业索赔行为，通过行政复议、行政诉讼等手段有效化解风险，维护经营者的合法权益。对涉嫌敲诈勒索、诈骗等的案件线索，及时向司法机关移送。三是推动限制职业索赔行为。探索制定通用参考答复模板，避免同类投诉举报回复口径不一致、处理结果不同等问题，遏制以牟利为目的，借打假、维权之名滥用投诉举报权的行为。建立“高频次恶意提起投诉举报的职业索赔人”名单，通过与国内主流平台共享等方式对其进行限制。四是强化部门协作和信息共享。加强与公安、司法等相关部门和法院、检察院的联动配合，从行政执法、行刑衔接、司法保障等各方面治理“职业打假”行为，严厉打击违法犯罪活动，形成齐抓共管、综合治理的工作格局。五是推动完善消费纠纷多元化解机制。促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，切实维护和谐、健康的营商环境和良好的社会风气。
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