摘要
民以食为天，食以安为先。食品是人类生存和发展最重要的物质基础，食品安全则是衡量人们生活质量高低的基本条件，同时也是衡量社会管理发展水平以及国家法制建设的重要标准，关系到经济的发展和社会的稳定、文明和进步。而幼小中学校园食品安全作为食品安全的重中之重，关系到千千万万青少年儿童的生命安全和身体健康，关系到与之紧密相连的无数家庭的幸福生活，其现状和发展在正处于社会体制转型的我国显得尤为紧迫。近些年来我国食品安全状况尤其是校园食品安全状况不容乐观，频发的校园食品安全事故不但使儿童的生命、健康受到严重的威胁，而且给国家经济发展、政治稳定和社会安定带来巨大的干扰和影响。在这种背景下加强对我国校园食品安全监管问题的研究就显得尤为重要。
本报告从中国校园食品宏观概况和发展趋势入手，通过政府、学校、行业机构、家庭和社会多个层面的实验和探索，系统梳理幼小中学校园餐和零食的现状及面临的问题，通过对国际先进管理模式及经验研究和我国实践的总结，促进建立健全校园食品安全评价体系，提出我国校园食品发展策略。
编委会
2021年5月
第一章 中国校园食品宏观概况
据教育部2021年3月1日发布的数据显示，2020年，全国共有各级各类幼儿园、中小学52.88万所，在校生2.47亿人，专任教师1605.72万人。根据中国统计年鉴2020全国社会经济发展指标城镇居民人均主要食品消费量为378.6kg，校园食品按照城镇居民人均主要食品消费量的三分之一进行测算，每年消耗1.00亿吨。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅通过将食品安全纳入地方党政领导干部责任制用以提高各级机关对校园食品安全的关注。同年，教育部、市场监督管理总局和卫生健康委员会发布《学校食品安全与营养健康管理规定》加强监督管理力度。近年来，全国各级学校食品安全状况得到明显改善。2020年，国家、省、市县抽检校园及其周边食品57043批次，其中不合格为1353批次，不合格率为2.37%。
表1.1 2020年校园数量及人数
| 序号 | 校园类型 | 校园数量（万所） | 在校生（万人） | 专任教师（万人） |
| 1 | 学前教育 | 29.17 | 4818.26 | 291.34 |
| 2 | 小学 | 15.80 | 10725.35 | 643.42 |
| 3 | 初中 | 5.28 | 4914.09 | 386.07 |
| 4 | 普通高中 | 1.42 | 2494.45 | 193.32 |
| 5 | 中等职业学校 | 0.99 | 1628.14 | 84.95 |
| 6 | 特殊教育 | 0.22 | 88.08 | 6.62 |
表1.2 2019年城镇居民人均主要食品消费量
| 指标 | 消费量（千克） |
| 粮食（原粮） | 110.6 |
| 谷物 | 98.5 |
| 薯类 | 2.6 |
| 豆类 | 9.5 |
| 食用油 | 9.2 |
| 食用植物油 | 8.7 |
| 蔬菜及食用菌 | 105.8 |
| 鲜菜 | 101.5 |
| 肉类 | 28.7 |
| 猪肉 | 20.3 |
| 牛肉 | 2.9 |
| 羊肉 | 1.4 |
| 禽类 | 11.4 |
| 水产品 | 16.7 |
| 蛋类 | 11.5 |
| 奶类 | 16.7 |
| 干鲜瓜果类 | 66.8 |
| 鲜瓜果 | 60.9 |
| 坚果类 | 4.3 |
| 食糖 | 1.2 |
但是，相关食品卫生监测报告表明我国校园食品安全风险依然严峻。我国突发公共卫生事件70%发生在学校，其中很多都是传染病流行和食品卫生问题。2020年由于受疫情影响，大部分学校在上半年都实行了全面停课。因此，笔者对2019年的舆情数据进行分析。据中国与世界经济社会发展数据库发布的2019年度互联网舆论热点事件热度排行显示，校园安全与未成年人保护类话题热度排行第四，现将2019涉及到校园食品安全方面的部分舆论热点总结如下：
表1.3校园食品安全事件
| 序号 | 事件 |
| 1 | 成都七中实验学校食堂管理问题事件 |
| 2 | 东莞一幼儿园发生疑似食物中毒百名幼儿住院 |
| 3 | 四川巴中一幼儿园现霉变食物 |
| 4 | 河南23名幼儿食物中毒事件：幼儿园被查封投毒教师被拘 |
| 5 | 浙大校医院：69人因呕吐腹泻就诊疑似诺如病毒感染 |
| 6 | 甘肃省兰州市幼儿园食堂现变质食材2名幼儿住院 |
| 7 | 浙江一学校食堂现疑发霉食物多名学生腹泻 |
| 8 | 辽宁一小学被指用洗衣粉清洗学生餐具负责人被停职 |
| 9 | 河北邯郸翰光学校多名学生腹泻 |
| 10 | 内蒙古多名学生在食堂就餐后出现不适 |
一、幼儿园校园餐及食品概况研究
1.幼儿园发展概况
“一岁看大，三岁知老”。幼儿学前教育，是其成人成才奠基程，事关孩子习性的养成和人生的走向定向。幼儿园作为幼儿教育最普遍的形式，在我国从1898年才出现，发展至今已经有100多年历史。新中国成立后，我国幼儿园发展呈现四大阶段：第一阶段（1980-1990年），该阶段的幼儿园主要功能为托管。第二阶段（1990-2004年），该阶段幼儿园开始注重幼儿教育，重点教授幼儿识字和计算能力。第三阶段（2004-2014年），幼儿园进入高速发展期，教育方式从以“智力发展为主”转向“德智体美综合发展”。第四阶段（2014年至今），幼儿教育呈现信息化、泛娱乐化，信息技术进入课堂，幼儿园进入高端精英等多元化发展阶段。
近年来学前教育事业随着经济社会改革不断发展，2020年中国幼儿园数量达29.17万所，入园儿童数量达1791.4万人， 在园幼儿数量达4818.26万人。与此同时，学前教育师资保障也不断增强，教师培养培训体系初步建立，师资配备力量不断加强，2020年中国幼儿园专任教师数量达291.34万人，中国适龄幼儿受教育机会不断扩大，2020年中国学前教育毛入学率达85.2%。
图1.1 全国幼儿园在园幼儿数及学前教育毛入学率
近几年，国家出台了一系列政策，鼓励和引导民间资金进入学前教育，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园。
目前，学前教育是我国教育体系中的短板，发展不平衡不充分的状况仍没得到根本改变，幼儿教师数量不足、结构不优、水平不高等问题突出。全国政协委员、教科卫体委员会副主任朱之文介绍，目前全国学前教育专任教师缺口65万人。另一方面，幼儿园市场呈现极度分散的格局。在幼儿园所数量急剧增长的同时，我们可以看到，目前我国幼儿园教育总体水平还不高，幼儿园品牌林立，市场集中度低。大部分幼教机构规模小、粗放经营、管理落后。
图1.2 全国普惠性幼儿园在园幼儿数及覆盖率
2.幼儿园校园餐概况
保证幼儿生命安全与身体健康是重中之重。在幼儿的生长发育期间，营养是最重要的物质基础，只有均衡的营养、安全的食物，经过科学的管理才能够促进幼儿的健康成长。幼儿园小朋友身体机能还不成熟，抵抗力较差，倘若幼儿园食品安全卫生工作没有做到位，导致食品安全出问题与膳食营养搭配不合理，则很有可能引发食源性疾病，甚至会出现食物中毒，所以必须要加强这方面的监督与管理。
按照目前我国人民习惯的饮食结构，学龄前儿童一般容易出现以下问题：（1）学龄前儿童肥胖；（2）学龄前儿童龋齿；（3）学龄前儿童便秘。
另一方面幼儿餐饮安全也是广大家长关心的头等大事。孩子在幼儿园吃的是否安全，饮食营养是否均衡，幼儿园的环境卫生是否合格受到家长、老师和相关管理部门的关注。目前，越来越多的幼儿园校园餐饮规范化，充分考虑季节特点和儿童生长发育需求，通过科学精细的食谱设计、精心烹饪和营养搭配，给孩子们打造健康、营养、美味可口的每一餐。在分餐时，幼儿园厨师经过洗手、消毒、佩戴口罩系列操作流程后，按食谱与用餐人数定量分餐。在用餐时，班级保育老师按孩子日常食量为孩子分餐。幼儿园应当在食材的选择、加工、烹饪、分餐、用餐以及餐具清洗等方面均严格把关、细致入微，给孩子们打造高标准的饮食。执法人员定期对加工场所环境卫生状况、冷藏消毒等设施运转情况、食品保质期和从业人员的健康证明、消毒记录等方面进行详细检查。
尽管越来越多的幼儿园校园餐朝着规范化科学化的方向发展，但食品安全问题仍频频爆出。
3.幼儿园零食及加餐概况
2019年年末，我国14岁以下儿童数量已达2.35亿人，儿童日常消费市场用户群体庞大。再加上80、90后父母普通受教育程度较高，“精细化养娃”意识提升，家庭中儿童支出比重水涨船高，儿童消费市场发展空间较大。
根据阿里发布的《2020年线上儿童零食行业趋势洞察》，从线上渠道来看，尽管目前儿童零食市场规模占比相对较小，但增速非常显著，从2019年开始到报告节点，儿童零食品类销售额的增速快于整体市场增速3倍。
相较其他消费品领域，我国儿童零食行业尚处于较早的起步阶段，在相当一段时间内都存在产品没有明确的适用标准、生产环节存有安全隐患、预包装使用不规范、儿童零食添加剂量不低等多方面问题。2020年5月17日，中国副食流通协会正式发布《儿童零食通用要求》团体标准（简称“团标”），针对儿童健康饮食，参考《中国儿童青少年零食指南》，提出少添加糖、盐、油的规定，并要求规定氯化钠、蔗糖、脂肪的限值，特别提出了产品物理层面食用安全性的感官要求。团标的出台，推动国内零食市场开始走向规范化、标准化。
以前在“儿童零食”缺乏相关标准的时代，儿童零食产品定义也较为模糊，品类也多集中在糖果、饼干、膨化等少量产品上。近一两年以来，随着重点零食头部企业先后布局儿童市场，儿童零食品类和范围显著丰富。针对当前儿童零食行业缺乏标准和定义，以及不健康的零食导致小朋友肥胖、蛀牙等问题，良品铺子旗下儿童零食子品牌良品小食仙提出了“研发健康的儿童零食，助力儿童成长”的价值主张，定位为专业的儿童零食品牌。尤其是针对宝妈对于儿童零食的不放心，以及需要专业、无添加、安全健康、营养加分的零食诉求，良品小食仙将为每个家庭提供儿童不同阶段所需的健康零食解决方案。目前情况来看，良品小食仙品类范围最丰富，八大产品品类，包括糖果、果干、肉类、饼干、海味、膨化、饮品、礼包，分为健康棒棒糖系列、饼干/膨化系列、果泥布丁/海苔系列、冻干系列、极致创新系列，基本涵盖目前儿童零食主要类目。
2020年良品铺子参与并推动了国内首个儿童零食团标的制订，2021年以“6个0添加、6项高标准[6大0添加指未添加或未使用反式脂肪酸、合成防腐剂、合成色素、合成甜味剂、微波处理、辐照处理的产品；6项高标准指感官、理化、污染物、真菌毒素、微生物、添加剂指标符合《儿童零食通用要求》（团体标准编号：T/CFCA0015-2020）的产品；均为部分产品特征。]”的要求和标准对旗下子品牌良品小食仙进行升级，产品注重强调健康、营养。根据用户调研，解决消费者核心功能需求，聚焦儿童零食最受关注的5大功能和10大营养元素：钙铁锌、维生素增强免疫；膳食纤维、益生菌调理肠道；叶黄素护眼明目；碳水化合物、优质脂肪、蛋白质能量补充；DHA、omega-3助益脑发育。
以良品小食仙小兔山楂棒为例，在2020年基础上升级推出了无糖版，采用天然植物发酵，0热量的[赤藓糖醇]，完全代替白砂糖，每一口来自于植物甘甜，入口清爽，蕴含的膳食纤维在原有是苹果的2.5倍基础上提升至5倍，健脾消食。
以2021年良品铺子推出的益生菌每日坚果产品为例，疫情以来，越来越多消费者关注自身免疫力提升，良品铺子通过和科汉森深度合作，首次把LGG、BB-12、LA-5、Casei-431等四株明星益生菌添加到综合果仁产品中，按细分需求调整复配方案，进一步延伸具有调节肠胃、补钙、低GI等功能的系列产品，可以满足白领、儿童、“三高”等不同细分人群需求。针对儿童的益生菌果仁，添加了含有丰富的蛋白质、维生素和氨基酸的“钙果”果干，同时采用功能性食品原料做粘合剂替代糖和其他食品添加剂，保证产品更健康、营养。
从市场端客观反映来看，良品小食仙在儿童零食细分市场销售领先。综合2020年重点线上平台H2儿童零食数据和其它公开市场数据，宝宝馋了、小鹿蓝蓝也均位于头部品牌阵营。
二、中小学校园餐及食品概况研究
1.中小学发展概况
数据显示，2020年中国普通小学15.80万所，在校生10725.35万人，专任教师643.42万人；初中学校5.28万所，在校生4914.09万人；高中阶段共有学校2.44万所，在校学生4127.80万人，其中普通高中1.42万所，在校生2494.45万人，专任教师193.32万人，中等职业学校9865所，在校生1628.14万人，专任教师84.95万人。随着国家对教育事业越来越重视，中国小学学龄儿童净入学率不断增长，2020年中国小学学龄儿童净入学率达99.96%。
图1.3 全国小学在校生规模及净入学率
图1.4 全国初中在校生规模及毛入学率
附注：毛入学率，是指某一级教育不分年龄的在校学生总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。由于包含非正规年龄组（低龄或超龄）学生，毛入学率可能会超过100%。
2.中小学校园餐概况
新中国成立后，学校的一切需求基本靠政府计划，或者学校自行解决，我们称之为“学校半社会”阶段。
后勤社会化展开之后，中小学食堂供餐模式转变为自办、委托外包和外送盒饭三种，随着餐饮行业专业化的提高，委托外包即委托专业餐饮公司提供服务已经成为主要模式。
近年来，各地纷纷开始实行学校食品安全校长负责制和校长陪餐制，其目的是希望引起学校对食品安全的足够重视，食堂外包后，学校也应该肩负起管理的职责。
3.中小学校园及周边零食、餐饮概况
（1）学校自营食堂
2019年11月20日教育部、发改委等五部委发布《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知》，要求农村学校食堂（伙房）要坚持“公益性、非营利性”原则，由学校自办自管，不得对外承包或委托经营。但是在操作过程中，由于学校教学、科研任务繁重，在食材供应商遴选上存在管理漏洞。此外，学校自有食堂存在相关人员不遵守食堂操作流程，得过且过的情况。
（2）外包食堂
部分学校通过统一遴选进驻学校食堂的餐饮服务企业。该企业配备专人负责中标学校餐食供应和管理。大部分学校在操作区域内安装监控，便于监督。但管理不完善的情况仍旧频频发生。
（3）集体用餐配送单位
尽管市场监督管理部门和学校会定期对集体用餐配送单位做严格的检查和抽检。但是集体用餐送单位的封闭制作过程，在监管部门和学校没有检查的日子里，企业能否日复一日的保证卫生乃至营养是个问题。
（4）校外饭店
学校周边的小餐馆到大餐厅满目皆是，餐馆以小型为主，多为快餐形式，满足学生上学日常的就餐要求，且多开在附近居民楼或家属楼内，经营许可，卫生环境，食品供货渠道、保存等质量安全，行业人员的从业资格、健康状况、个人卫生，厨余垃圾处理等方面难以得到保证，这就会导致各种问题的出现。例如，
（5）校内外商店
校内外商店的食品安全问题主要是“问题食品”，包括三无产品以及食品保质期等问题。比如“五毛”零食在现在的生活中无人不知，中小学生是主要消费群体，多数人想到它都会联想到三无产品这一概念，“风靡”于校园内外商店的“五毛”零食至今仍未得到有效的解决。
（6）周边流动摊贩
周边流动摊贩是食品安全中一大严重问题，由于其成本低、价格便宜、加工简单、味道佳等原因，学校周边都会聚集各式各样的小吃摊，并深受学生欢迎。但不容忽视的是，其食品安全隐患的存在。
第二章 我国校园食品发展趋势
一、校园食品向安全与营养健康发展
1.校园食品对学生身心健康的重要性
（1）校园食品安全关系到亿万学生身心健康，是学校实现教育培养目标的重要保障。（2）校园食品安全有助于营造和谐校园环境，提高学校竞争力。（3）校园食品安全为国家整体食品安全提供有效助力。
2.校园食品对学生身心健康的不利因素
（1）不健康食品不能为青少年提供足够的营养。（2）食品材料不能保证安全，影响青少年身体健康。（3）餐饮提供过程的问题对学生身体健康造成影响。
二、校园食品消费需求升级
1.学校统一化管理使得校园食品需求更加强烈
随着社会服务业飞速发展，学校后勤体制不断改革分化，学校食堂逐渐演变为三种模式：学校自营，委托管理，引入集体配餐企业。学校在一类运营模式中所占管理比重最大，第二类稍轻，第三类则相对较小。但因为供应数量大、用餐人群特殊、社会反响复杂等特殊性质所带来的高危害，学校作为在校学生的直接监护人，作为校园食品安全第一责任人，不论哪一种运作模式都应该承担校园食品安全的首要责任，避免一切食品安全事故的发生。
2.学生营养健康需求多元化使得校园食品需求更细化
对于学龄期儿童及青少年而言，常见的缺乏营养导致的健康问题包括：
（1）生长迟缓和消瘦
2020年6岁以下儿童生长迟缓率降至了7%以下，低体重率降至5%以下。尤其是，我国农村儿童的生长迟缓问题得到了根本改善。
（2）超重肥胖
2020年6~17岁、6岁以下儿童青少年超重肥胖率分别达到19%和10.4%。城市儿童超重率和肥胖率均高于农村，但农村上升更为明显。而且呈现出上升速度较快、流行水平较高、全人群均受影响的发展趋势。
（3）缺铁性贫血
2020年6~17岁儿童青少年贫血率为6.1%，与2015年发布的结果相比均有显著下降，但缺铁性贫血是我国儿童贫血最常见的问题。
（4）碘缺乏
碘缺乏存在明显的地域差异，学龄儿童对碘缺乏病比较敏感，主要表现在甲状腺肿。同时，缺碘会损害大脑发育，具有不可逆性，使儿童智商丢失10%~15%。
（5）维生素A缺乏
我国学龄儿童存在一定比例的维生素A缺乏，同时，农村儿童的发生率明显高于城市。
我们可以看到，学生营养健康需求逐渐多元化，因此校园食品需求也更细化，良品小食仙儿童零食种类丰富，可以为学生提供多元化的营养元素。
表2.1 良品小食仙儿童零食可提供多元化的营养元素对照
| 序号 | 儿童主要的营养问题 | 适合的产品 |
| 1 | 生长迟缓和消瘦 |
高钙鲜虾片
蛋白脆脆饼
番茄虾仁
鳕鱼肠
|
| 2 | 肥胖 | 无 |
| 3 | 龋齿 |
高钙无糖棒棒糖
牛初乳高钙棒
小兔山楂棒0添加蔗糖版
|
| 4 | 便秘 |
益生菌酸奶豆
益生菌奶味糖
益生菌奶酪块
|
| 5 | 缺铁性贫血 | 无 |
| 6 | 维生素D缺乏和补钙 |
高钙无糖棒棒糖
牛初乳高钙棒
高钙鲜虾片
儿童牛奶
|
| 7 | 碘缺乏 |
芝麻夹心海苔
鳕鱼肠
番茄虾仁
|
| 8 | 维生素A | 无 |
三、校园食品向品牌和品质方向发展
1.校园食品向品牌化发展
相对于其他零食细分领域，儿童零食对于安全性、营养性的要求更高。此前，标准的缺失一直是制约行业健康发展的重要因素之一。
相比国内，日本、俄罗斯等国对儿童食品、零食标准健全且严苛。这包括，食品品质、卫生、原料、营养成分、包装容器的材料和规格等。婴幼儿食品更是要达到营养成分微生物实验、重金属检测、农药残留检测等一系列标准，才能正式上市流通。为此，良品铺子牵头起草的《儿童零食通用要求》团体标准，一举打破了之前国内儿童零食没有专门标准的尴尬困局。良品铺子总裁杨银芬认为，国内零食产业市场细分，提高对儿童零食标准化，是行业发展大势所趋。这不仅为家长和青少年消费增设了安全线，同时，也为这片千亿级的“蓝海”市场，设立了竞争游戏规则，为净化不良竞争手段提供了依据。业内预计，随着儿童零食团标正式发布，国内儿童零食市场的发展将进入新阶段。在杨银芬看来，健康化、功能化、卡通化IP化（有效与儿童交流和沟通）是儿童零食的消费趋势。“现在国内品牌还处于打造和发展期，成系列的儿童零食都是外资品牌。未来儿童零食将迎来高速发展和快速推进期。”在新的发展阶段，零食市场的品牌竞争也会加速。杨银芬预计，国内儿童零食市场未来5年内会形成品牌成熟期，届时谁有产品能力、与消费者沟通的能力，就能取得市场认可。他称，“儿童零食与别的食品不一样，获得消费者信任非常重要。当下处于产品和资源稀缺的阶段，有产品解决方案的企业会有胜出优势。”
2.校园食品向品质化发展
儿童零食及校园食品的特殊人群，决定了它非常强调功能和营养健康属性。尤其是新冠肺炎疫情后，人们更加意识到健康躯体和健全免疫力的重要性。儿童零食市场的客群更是高度关注人群。
良品小食仙总经理商静坦言，儿童零食的客群对产品营养、品质、功能的要求跟一般零食不一样，这就对公司的产品规划能力有极大挑战。“需要满足一大类人群，去识别客群、选择产品、判断市场，并拿出行之有效地解决方案。”
众所周知，对零食而言一般需要满足两个核心维度：安全+好吃。但儿童零食却是三个维度：安全+营养健康+好吃。在安全保障基础上，产品都要符合健康、营养、功能等方面的特点，就对研发带来极大的挑战，无论是技术工艺层面、原料层面，还是科研层面。
以良品小食仙牛初乳棒棒糖，采用天然牛初乳、新西兰进口奶粉为食材，蕴含丰富高钙高蛋白，钙含量是纯牛奶的5倍，即嚼即溶，好吃不粘牙。良品小食仙草莓/菠萝吸吸布丁，富含丰富维生素C、D。菠萝味维生素D含量占营养素参考值的60%，促进人体对钙、磷的吸收，有助于宝贝骨骼发育成长。草莓味维生素C含量占营养素参考值的20%，维生素C具有抗氧化作用，可促进人体对铁、钙和叶酸的吸收可促进抗体形成，增加宝贝抵抗力。随着消费者越来越注重从日常饮食中寻求健康，良品小食仙更加注重对食材中营养元素的开发。例如有机肉类、蔬果等有机食材的应用。
第三章 我国校园食品存在的问题
一、我国校园食品存在的问题
1.国家层面需进一步完善统筹规划和顶层设计
国家已经建立了《学校食品安全与营养健康管理规定》，但校园食品安全依旧停留在法规的层面。国家层面需要进一步完善和细化推行法律法规的执行。
管理环节的不规范主要体现在供应链管理、安全管理和信息化管理等方面：供应链方面，没有建立完善的供应链管理体系，难以对食材的采购和存储进行严格的监管；操作规范方面，没有建立覆盖食品加工及供应中环节、工序的标准化操作规范；安全管理方面，尚未建立完善的食品安全预防计划；信息化管理方面，尚未建立完善的信息管理系统，记录和监控食品全流程的食品安全情况。
2.缺乏统一归口管理、规范和准入机制
食品安全监督管理部门对学校的食品安全管理方面缺少全面、系统的指导，对学校食品安全的监管没有做到全覆盖、全过程管理。校园食品安全监管不仅包括食堂和送餐企业，还包括校园周边的食品商店，这不仅需要市场监督管理部门加强力量，还涉及到多部门之间的组织协调。目前管理部门组织食品安全监管采取较多的是终端产品抽检，而弱化了对整个供应链和生产过程的监管。
3.缺少完善的健康饮食教育体系
目前我国中小学生中，营养不良和肥胖两大问题并存，影响着他们的健康成长。由于这两类人群数量都不少，因此被专家称为“双峰现象”。在全国范围内，儿童青少年营养不良相对集中在西部，但在社会经济高速发展地区等地。我国出台了许多政策规章，以实现对中小学生的营养干预，但实行效果并不好。比如2017年原卫计委发布的《学生餐营养指南》，明确了学校食堂膳食标准；2019年4月1日，教育部、市场监管总局、国家卫健委联合制定的《学校食品安全与营养健康管理规定》正式实施，要求学校针对不同年龄段在校学生营养健康需求，因地制宜引导学生科学营养用餐。但由于缺乏有效的系统管理，这些政策规章并没有执行到位。
二、国际先进管理模式及经验研究
1.校园食品安全管理模式
2019年12月，国家市场监管总局联合教育部等四部门发布《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》中指出，供餐单位要落实食品安全主体责任，实施危害分析与关键控制点（Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP）体系，逐步通过体系认证，为校园供餐单位引进先进管理模式指明方向。
2.国外先进经验借鉴
从发达国家或地区的经验看，完善的校园食品监管体系、构建食品安全综合治理网络、强化学校主体责任、加强食品安全标准化建设，加大违法违规企业的处罚力度等做法，表1总结了日本和美国校园食品监督管理的做法，包括法规制度、管理体系、监管重点和特点。
表3.1 日本和美国的校园食品卫生监督管理做法
| 日本 | 美国 | |
| 法规制度 | 立法：1954年颁布了《学校供餐法》、《营养改善法》、《营养师法》、《烹调法》、《学校保健法》、《食品卫生法》； 制度：实施学校供餐营养师制度 |
1946年颁布《国家学校午餐法案》，多项相关法律法规； 美国国会检查“全国学校早餐计划”和“全国学校午餐计划”的执行情况，调查学校饮食服务安全情况 |
| 监管体制 | 校长负责制； 文部科学省总体规划，地方教育委员会具体实施操作 |
各州设立“食品和营养办公室”督促检查学区饮食服务的卫生安全；成立了美国食品服务协会（ASFAS）是全国性维护“学生餐饮计划”正常实施的群众团体 |
| 监管重点 | 管理标准：制定比餐饮业更严谨的标准 管理重点：（1）明确学校供餐实施责任；（2）采购和加工阶段严格卫生管理；（3）学校对器具进行标准操作的清洁消毒；（4）学校供餐从业人员严格的健康管理；（5）防止二次污染；（6）严格执行食品检查与留样制度 |
（1）加强餐饮行业从业人员的教育培训；（2）加大财政投入；（3）集中采购 |
| 监管特点 | （1）体系完整清晰；（2）人员要求严格；（3）注重过程记录；（4）处罚严厉；（5）校方责任重大 | （1）美国教育主管部门和学校作为责任主体；（2）全链条监管；（3）充分发挥社会行业协会的力量 |
三、校园食品安全追溯所存在的问题
1.食品供应链上游监管不足
食品行业是一个相对特殊的产业，其原料直接来源于农牧业和渔业，并且，原料质量状况决定了最终的产品质量。然而，在农牧渔业产品的生产过程中，影响其质量安全的因素很多。比如空气、水、土壤等环境污染，农药的不合理使用，抗生素的滥用将直接影响校园食品的质量，使最终产品不符合安全要求。国内供应链管理数据显示，我国食品安全事故引发的源头大多不是在零售或餐饮业本身，而是在供应链的上游。但普通民众，甚至加工企业本身也不是很了解这整个食品供应链的生产和加工细节，导致责任难以明确，下游食品企业往往成为大众追责的目标。
2.企业参与度不高
对企业来说，加入追溯体系需要对接大量的食品追溯信息，这就意味着传感器和检测设备的购置、软件开发及信息平台硬件建设等前期投入，以及信息采集、系统维护等持续投入大量的人力、物力和财力。这些资金和技术的投入必然带来了企业经营成本和风险的增加，而追溯为企业食品带来的溢价在初期并不明显，企业不能在短时间内大幅度获利，导致企业参与度不高。即使是大型企业，建立一套较为完善的可追溯系统也将会面临巨大的财务负担，更何况供应链中的众多中小企业。这就造成了即使下游食品加工厂商建立了可追溯系统，也难以在食品中上游供应链上进行推广使用。此外，企业也担心食品生产经营的追溯信息上传至追溯平台后，引发与供应链销售经营相关的商业机密泄露，因而不情愿或抵制提供完整的追溯信息。同时，政府对可追溯系统建设的投入和激励机制不足，也是企业缺乏建设动力的原因之一。
3.假追溯鱼目混珠
目前市场的可追溯产品存在鱼目混珠的乱象，主要是一些企业在做假溯源，究其原因，要做真正的溯源，对于企业来说，会增加企业运作成本，也会把企业的内部矛盾升化加剧，又迫于食品安全问题，不得不选择用假追溯来蒙混过关。
当前普遍采用的追溯技术解决方案，不论是标签类还是系统集成方案类均采用中心化架构。中心化的追溯系统无法自证清白，这是目前追溯行业的根本问题。传统追溯行业的系统数据库主要是企业自建的数据库中心或者系统技术服务方提供的云数据库，数据控制管理权集中在企业方。因为其自身是流转链条上的利益相关方，所以存在企业篡改账本使追溯流程失效的可能性。当问题产品出现或者账本信息不利时，可以对追溯数据进行修改或删除，存在故意规避自身责任的漏洞风险。同时面临外部风险，存在黑客攻击系统数据库的安全隐患，将数据进行盗取来进行真数据假产品的市场仿冒恶劣手段。
第四章 我国校园食品发展策略
一、国家层面
1.提高立法层级
校园食品安全是重要的民生问题，事关学生的健康和民族的未来，但最关键的问题还是需要正视并逐步改变突破我国校园食品健康发展的瓶颈，加强国家层面的顶层设计与战略规划、统一归口管理规范和准入机制，正视校园食品安全事故，认真贯彻国家相关法律规定，采用严谨的标准、严格的监管、严厉的处罚、严肃的问责，建立健全严密高效、社会共治的食品安全治理体系，确保涉及校园食品的所有环节，从采购到餐桌全程可监控、可回溯。
2.建立基于区块链的校园食品供应链追溯体系
食品安全一直是一个敏感的社会话题，食品溯源是一个比较好的解决方式之一。在国外，由于食品企业数量少规模大，如日本、美国70%的食品都有溯源，能够找到责任方。而在中国，由于食品企业大小不一，这个比例不到5%，市场远远比西方落后。核心问题不是在于没人做，而是做了很多年都做不起来。目前的溯源方式大部分是在食品上贴上二维码，消费者可以通过特殊的查询渠道或查询机器扫码查询。这存在着两个问题，首先系统自说自话，数据可以篡改，二维码可以复制，不具备可信赖度；其次是激励不足，没人愿意主动去扫码。这样的溯源方式不能对现有的食品有很好的追溯和保障，无法满足企业或者消费者对于溯源的需求，也无法适应移动互联网下溯源方式的革新。
区块链技术在疫情期间已成功运用到了食品冷链追溯上，实时显示了市场主体数、累计入库数、累计出库数、累计溯源码、赋码率和扫码率，对于重点企业，分主体类型进行监管，对具体产品类型进行备案，为市场监管提供依据，开创了食品供应链溯源的新时代，既有利于保障和改善食品安全状况，提高信息的透明度，也有利于提高溯源的效率，降低企业成本。要加快建立基于大数据分析的食品安全信息平台，推进区块链等技术在食品产业的应用，实施智慧监管。
可以选择针对大型集体用餐配送单位的供应链使用区块链特性，首先数据一旦上链便无法篡改，保证了数据的可信度；其次时间戳保证了时间的无法颠覆性。与传统二维码不同的地方在于，数据上链后，集体用餐配送单位、日供应品种、日供应量、供应时间有着较强的固定性，发往学校的食品必须贴上系统二维码，装箱的时候必须带上系统的电子线圈，装车的时候必须装上移动传感器，这些通过硬件信息检测合格后的信息全部上链。到了学校后，再通过RFID读取器，把数据读取出来，只有完成了这整个流程才能说明运到学校的食品是安全健康的。
特别需要注意的是，校园食品安全的难点是对于校园食品的追溯，应针对主体信息及产品是否检测合格进行追溯，主体信息不明并且无快检报告的产品不得进入校园，实现了校园食品准入准出的有效衔接，强化源头管控。
二、学校
1.强化食品安全监管
学校内部加强食品安全的制度建设。学校食品安全实行校长负责制，将食品安全作为学校安全工作的重要内容，建立健全并落实有关食品安全管理制度和工作要求，包括学校负责人、家长陪餐等工作机制，全面加强食品安全与营养健康的研究反馈，重点落实规范和监管的考核评价标准的制定和实施。
学校配置专业人员进行食品安全和健康的管理，为学生提供专业的膳食营养咨询指导，推广科学膳食概念。加强食品安全与营养健康的宣传教育，定期开展相关科学知识的普及和宣传教育，将食品安全与健康营养知识纳入到教学内容当中。学校运用科学的方法建立完善的机制引导家长培养学生形成健康的饮食习惯。
2.搭建健康饮食课程体系
食品安全健康教育是全社会都需要去推行的教育，这类教育的机制构建应着眼于全社会，重点放在学科教育体系当中，搭建全年龄段的食育课程体系，从幼儿园到义务教育阶段、中等教育和高等教育时期都应该设立不同程度、深度、广度的食育课程。校园全年龄段的饮食课程的搭建需要从大局和整体把握不同年龄段应该学习和掌握的知识，按照阶段逐渐拓展、深化、细化，构建轻松、有趣味性、实用的课程体系，注重实操技能的体验和掌握，在实践中培养动手能力和创新思维。
学校可以在教育部门、食品安全部门的联合带领下，建立现代化信息化饮食教育科普基地，集中资源，满足全社会尤其是中小学生的教学需求，依托于基地最大程度的保障学生的课程效果和人身安全，集中力量建设前沿新兴科技，为学生饮食课程的学习和实践提供体验的平台。进一步提高学生以至全体民众对健康饮食的重视程度，促进国人从小开始养成营养均衡的健康饮食习惯。
3.引导学生和家长正确对待校园食品安全问题
信息不对称是造成校园食品安全舆情的重要原因之一，让学生和学生家长充分了解校园食品的全供应链全过程的信息，监管部门和学校建立健全食品安全信息公开制度，公布每一次监管检查、每一起行政处罚、每一家不合格学校食堂或餐饮服务商的名字，并纳入企业信用管理系统。让学生和家长可以实际参与到校园食品安全的监管过程当中，采取有效措施促进学生或家长监督投诉举报。多方面加强校园食品安全的监督检查。
让学生和学生家长参与校园食品安全管理。学校成立关注食品安全的学生委员会以及家长委员会，通过培训和考核选出符合条件的学生以及学生家长参与实际的校园安全管理工作，保障学生和家长的知情权、参与权、选择权、监督权。家长作为监护人，是孩子健康的守护者，应多和孩子沟通在学校的饮食情况，尤其是幼儿园的小朋友，他们由于年幼，自己几乎没有选择食品的能力，家长需要对孩子在校的饮食拥有足够的知情权，比如通过互联网移动应用获取孩子每天在学校的饮食信息。
加强食品安全和食品健康的科普教育推广和宣传，提高食品安全的教育力度，学生和家长以及其他民众在遇到相关的食品安全危机时，能够沉着应对、冷静思考，正常客观对待舆情。管理部门需要建立舆情预警机制，在可能引发民众恐慌和社会反映的舆情发生时，主动引导舆情的发展，公开真实信息，让学生家长了解真相，从而使得民众能够理性对待，平息舆情。
三、食品企业
1.加强质量管控 提高研发力度
企业要把安全作为生命之源、发展之基，要建立健全管理机构，配备实战型管理人员，健全食品安全管理制度，将食品安全责任细化分解，逐级落实到企业的每一个岗位、每一名员工。校园食品供应企业以及儿童零食企业要顺应时代发展的需要，在强化食品安全管理上勇于探索创新，大胆探索，积极采用先进的管理技术和管理规范，持续提升校园食品安全保障水平，推动校园食品安全健康的可持续发展。
为了配合提高校园食品食用安全，食品企业需要提高自律意识，在遵守食品安全和食品健康的相关法律规定的基础上，提高产品质量，由增量市场向存量转化，针对不同需求的细分用户，比如不同年龄段的儿童和中小学生的生长发育要求，主动为用户指定具有功能性的食品，针对不同功能、不同使用场景细分需求指定产品结构、产品标准、销售渠道和交互体验，促进食品行业转型升级方向。
以良品小食仙为例，2020年该企业花费3个月的时间在一二三线城市去研究消费者需求和痛点。并将良品小食仙研发新品的方向聚焦在两个方面：一是将妈妈认为健康的零食做得更好吃；二是将孩子认为“好吃”妈妈认为“不健康”的零食做得更健康。
2021年，在儿童零食团标指导下，良品小食仙沿着上述两个消费者洞察的方向进行产品研发和升级。以孩子最爱，而家长最怕的棒棒糖系列产品为例，研发出了以小兔山楂棒0添加蔗糖版、牛初乳高钙棒、高钙无糖棒棒糖三款新品为代表的系列产品，打造“行业首创健康营养棒棒糖系列”的品牌印记，击穿“棒棒系列”的卫生、便利、趣味以及健康营养，让家长们可以放心为孩子们选择更为健康营养的棒棒糖，陪伴孩子健康快乐成长。
良品铺子在去年参与制定儿童零食团体标准后，今年则是通过产品研发生产用行动重新“定义”了儿童棒棒糖的品类标准：
大家印象中的棒棒糖，是以白砂糖、糖醇为主要原料制成一颗硬糖，插在一根小棒上形成的球状外型。良品铺子研发的棒棒糖，则是以天然健康原料为主要食材，做成小动物造型后，用纸棒穿起来。
具体来说，良品小食仙对棒棒糖品类带来了6个方面的革新：
首先，改变做棒棒糖最核心的原料，将以前的白砂糖、糖醇为主的原料变成以天然健康原料为主要食材，譬如山楂、牛奶等。
其次，解决棒棒糖最大痛点——食用后易导致蛀牙的问题。将白砂糖、糖醇改为无糖、或是0添加蔗糖、或是选取不蛀牙的糖提供甜味。
三是，改变棒棒糖添加剂的问题，不添加人工合成色素和防腐剂。
四是，儿童棒棒糖应满足孩子口腹之欲的同时，为孩子提供不同成长阶段所需的营养元素，譬如增加孩子所需营养如钙、膳食纤维、维生素。根据良品小食仙前期用户调研，消费者核心功能需求中，最受关注的有5大功能和10大营养元素。5大功能分别是：增强免疫、调理肠道、护眼明目、能量补充、益脑发育，对应的10大营养元素主要包括：钙铁锌、维生素、膳食纤维、益生菌、叶黄素、碳水化合物、优质脂肪、蛋白质、DHA、omega-3。
五是，将棒棒糖的外形制作成应更符合孩子的喜好，做成小朋友最喜爱的小兔子、小牛等造型。
六是，将棒棒糖小棒原本的塑料棒材质，改成更安全环保的纸棒。
良品小食仙在儿童零食领域的发力，也是得益于该集团企业良品铺子早在2019年，就明确聚焦做高端零食，明确未来将针对孕妇、产妇、儿童、银发族、健身族等细分人群不同需求，定制健康、营养具有功能性零食，核心解决零食与消费者关系。儿童零食是良品铺子突破的第一个细分品类。目前，良品铺子的儿童零食在细分市场中已经处于销量领先的地位，。进入细分市场在实现产品差异化同时，也有助于品牌抢占消费者认知高地，达到销售增长和品牌强化的双向效果。
良品铺子为支撑研发，2020年7月成立了专门的良品营养研究院，2020年投入3300万元的用于研发，在总部武汉拥有独立研发中心和品控中心，涵盖糖果巧克力、烘焙炒制、饮料乳品、果干果脯、海味卤制和基础营养等多个独立研发实验室，建成了国内一流包装研发中心、感官评价中心、数据研究和消费评测平台，引进食品科学、食品工程、生产管理、生物工程、食品营养等不同领域高水平人才，用科技创新打破行业同质化的僵局。良品铺子研发体系已基本搭建完成，分为良品营养研究院和产品研发中心两大板块。通过科技创新和突破关键技术，以深度、开放研发解决细分市场产品功能需求，创新推出了小兔山楂棒、草莓吸吸布丁、谷蔬泡芙圈、藜麦酸奶夹心饼等兼具营养和美味的儿童零食产品。此外，通过推进与高校、科研院所合作课题研究，产学研结合，推动最新食品研发技术转化和应用，和中国农业科学院农产品加工研究所、油料作物研究所、湖北工业大学、中国农业大学、江南大学食品学院等科研院所和高校展开项目研发合作，非油炸果蔬脆片、低糖天然果汁等多个项目成果正在申请专利，部分落地产品已进入市场。
2.头部企业引领行业标准制定
食品安全标准是近年来重点关注的问题，众多食品安全热点问题中，对食品安全标准的争论和质疑占到近20%，食品安全标准大多是一种限量的规定，公众的一些关于定量的质疑源于对安全标准了解的有限。校园食品安全体系作为食品安全的重要组成部分，更需要建立专业的细化的的评价体系，而且需要让学生的家长对评价体系有更加全面的了解。
政府部门急需组织食品安全监管机构、食品企业头部企业以及业界相关研发机构的专家，针对我国校园食品安全标准的现存问题，通过科学的方法建立或进一步完善校园食品安全评价体系。《学校食品安全与营养健康管理规定》提出，“教育部门应当指导和督促学校建立健全食品安全与营养健康相关管理制度，将学校食品安全与营养健康管理工作作为学校落实安全风险防控职责、推进健康教育的重要内容，加强评价考核”[5]。中小学、幼儿园应当培养学生健康的饮食习惯，加强对学生营养不良、超重、肥胖的检测，校园食品和儿童零食企业主动引导用户需求，提高校园食品尤其是儿童食品的安全性和营养性，制定儿童食品行业标准。国内零食产业市场细分，提高对儿童零食标准化，是行业发展大势所趋。这不仅为家长和青少年消费增设了安全线，同时，也为这片市场设立了竞争游戏规则，为净化不良竞争手段提供了依据。
儿童零食市场在日益扩大的同时也面临一些问题，《儿童零食市场调查白皮书》指出，当前青少年在市场上购买的零食，集中存在重糖、高油盐、和玩套路三个痛点。良品铺子牵头起草的《儿童零食通用要求》团体标准，打破了之前国内儿童零食没有专门标准的困局，随着儿童零食团标正式发布，国内儿童零食市场的发展将进入新阶段。
四、大众媒体
1.加强宣传，促进树立全民营养健康意识
制度的生命力在于执行，食品安全的规章制度实施后，要抓好学习宣传、贯彻落实的工作，通过媒体广泛宣传解读法规内容。当前食品安全问题频繁被曝光，公众对食品安全信心严重不足，尤其对于校园食品质量安全，媒体一旦报道相关负面新闻，学生家长容易产生焦虑的情绪，难以对事件做出理性的思考和判断，对食品舆情的传播推波助澜，助长不满的情绪。因此政府要发挥主导作用，一方面科学推广食品安全教育，树立全民营养健康的科学理念，减少由于信息的不对称、食品科学知识的匮乏而导致的媒体误导；另一方面引导媒体在食品安全事件的认知和报道中消除真空地带，提高科学认识的普及，加大与科技界的交流。
2.提高校园食品安全事件传播的真实可靠性
校园食品安全舆情事件一旦爆发，对社会、教师、同学及校园的影响都是不可忽略的，自媒体平台的数量较多，言论自由度相对较高，越来越多的人借助自媒体平台发表自己的言论，公众对事件本来就持怀疑的态度，因而很容易引发公众舆论，让越来越多的民众获取到夹杂在真实和非真实之间的信息。
因而大众媒体在面对校园食品安全事件时，需要保持理性冷静客观的态度，管理部门应主动监控舆情的传播速度和影响范围，收集舆情数据，对舆情的发展变化趋势做出预测，分析内容是否客观真实，是否有人为的谣言，监测群众对于舆情动态的反应，及时公布权威真实的事件信息。
中国副食流通协会食品安全与信息追溯分会秘书处
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