浙江省食品药品监督管理局关于印发浙江省加强食品生产加工小作坊监管指导意见的通知

各市市场监督管理局（食品药品监督管理局）：

    为切实加强食品生产加工小作坊监管，省局制定了《浙江省加强食品生产加工小作坊监管指导意见》，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

    浙江省食品药品监督管理局

    2015年7月13日

    浙江省加强食品生产加工小作坊监管指导意见

    为切实加强食品生产加工小作坊（下称 “小作坊”）监管，建立健全综合治理机制，规范小作坊生产加工行为，防控食品安全风险，依据《浙江省实施<食品安全法>办法》（下称“实施办法”）、《浙江省餐桌安全治理三年行动计划》（下称“三年计划”）等法规和规范性文件，制订本指导意见。

    一、总体要求

    以保障小作坊食品安全为底线，坚持疏堵结合、打扶并举、便民利民的指导思想，推进监管方式适应大众创业、万众创新的新要求；充分发挥新的体制机制优势，淡化环节观念，强化兜底意识，建立健全监管档案，实施生产、流通、餐饮链条式监管；探索实施“负面清单”、分类监管等制度，运用市场机制倒逼小作坊规范生产经营；强化基层监管责任网络作用，加强隐患排查治理，严厉打击添加非食用物质、滥用食品添加剂等违法行为。

    二、主要目标

    通过三年左右的努力，全面查清小作坊的底数和质量安全状况，建立健全合法、适用、有效的小作坊监管制度，无证无照生产经营、工艺管理混乱、环境脏乱差、食品质量低劣等突出问题基本解决，与小作坊生产经营品种、数量相适应的食品安全保障条件明显改善，业主主体责任意识和管理水平明显提高。到2017年底，小作坊建档率、登记率均达到95%以上，小作坊食品监督抽检覆盖率达到95%以上、合格率达到92%以上。

    三、重点任务

    （一）清查建档。由县级食品药品监管部门统一组织对辖区内所有实际存在的小作坊进行清查，查清其从业人员、厂址及面积、产品及规模、工艺及配方、产品流向等基本信息，逐家建立监管档案，统一录入浙江省食品安全抽检监测信息系统。小作坊界定应当依据“实施办法”第七十条规定：“食品生产加工小作坊，是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动的个体生产者。”其中生产加工传统、低风险食品是关键，而且必须是个体生产者。关于规模及条件，一般应把握其生产加工场所面积小于50平方米（不含办公、仓储、晒场等非加工区域），但有工艺等特殊需要可适当放宽至不超过100平方米。

    （二）规范准入。在有关法规修订过渡期并行生产许可、申报登记两种办法。一是继续执行“目录管理、生产许可”制度。小作坊生产许可证管理办法参照原有关规定执行，许可目录及程序、审查要求、证书及编号等可以结合实际进行调整；二是试行“负面清单、申报登记”管理办法。按照“实施办法”第三十一条和“三年计划”的有关要求，由各地按原目录发布程序，制订发布禁止小作坊生产加工的“负面清单”（编制指引见附件1），对生产加工不属“负面清单”食品的小作坊实行自行申报、登记管理，辖区监管部门在进行必要的审核后出具登记凭证（审核要点见附件2），作为小作坊合法生产及其食品进入市场的有效证明。鼓励将小作坊登记凭证与工商营业执照“证照合一”，在工商营业执照载明所登记生产加工的食品范围。

    （三）分类管理。在建立辖区小作坊监管档案的基础上，目前暂时对小作坊实施ABC分类管理。其中：A类为生产许可类，是指生产加工目录内食品并依法取得生产许可证的小作坊； B类为申报登记类，是指生产加工“负面清单”之外并已申报取得登记凭证的小作坊；C类为关停并转类，是指生产加工列入“负面清单”食品或不具备基本生产加工条件的小作坊。A、B类小作坊纳入日常监管范围，落实本指导意见明确的各项监管措施，C类小作坊应依法予以关停。

    （四）完善机制。建立以基层责任网络为依托、网格管理人员为主体，分工明确、相互协作的日常监管工作机制，强化属地监管职责；按照“定网格、定人员、定职责、定重点、定制度、定奖惩”的要求，落实日常监管措施，切实做到“责任明晰化、力量整合化、管理常态化、措施综合化、信息实时化”。县级监管部门及其派出机构要加强对小作坊业主、网格管理员的培训，指导网格管理员按照规定开展日常巡查，了解掌握小作坊生产状态、场所卫生条件等基本情况，发现未取得生产许可证或登记凭证的“黑窝点”，应及时报告监管部门依法查处。

    （五）强化监管。加强对小作坊食品安全风险的管控：一是管控原料及产品风险。辖区监管部门每年至少对小作坊所使用的主要原料、成品监督抽检一次，检测结果依法予以公开；二是管控生产过程风险。督促小作坊每年至少提交一份落实食品安全主体责任自查报告，并按照不少于20%的比例进行现场核查。具体报告事项可由各地参照《浙江省食品生产企业落实质量安全主体责任自查报告规定（试行）》（浙食药监规〔2014〕9号）另行研究制定；三是管控区域性风险。特别关注呈块状产业分布、从业人数众多、具有地方特色的小作坊食品，及时排查共性隐患尤其是“潜规则”，采取针对性监管措施，消除区域性食品安全风险。

    （六）打扶结合。一方面，要严厉打击违法添加非食用物质、滥用食品添加剂等违法行为，及时依法查处取缔“黑窝点”。另一方面，要结合“个转企”等工作，因地制宜鼓励小作坊通过专业合作、龙头带动、股份联合、区域集中、协会推动等五种模式（见附件3）进行整合提升。各地可确定一批鼓励小作坊生产的区域传统特色食品品种，作为“正面清单”管理，保护发展一批小而精、小而优的传统产业。生产列入“正面清单”食品的小作坊拟转化提升为企业申请食品生产许可证的，应当给予重点指导和政策扶持。

    四、保障措施

    （一）加强组织领导。现阶段量大面广的小作坊既是基层食品安全监管的一个难题，也是区域食品安全的重要风险源。各地要按照省政府的统一部署和“三年计划”的要求，切实将小作坊监管作为食品安全工作的一项重要任务和难点工作来抓，及时研究解决监管工作中出现的新情况、新问题，积极探索小作坊监管的新思路、新办法，确保责任落实到位、监管措施到位。省局将及时总结推广各地试点的成功经验，推动小作坊治理工作的深入开展。

    （二）加强综合治理。小作坊具有分散性、隐蔽性、临界性等特点，其产品主要流向当地农贸市场及餐饮场所。因此，加强日常监管的关键是落实属地管理责任，充分发挥各级食安办的综合协调及食品生产、流通、餐饮一个部门监管等职能优势，建立以农贸市场为中心的综合治理机制，不分环节、不分主体实施全链条监管，提高监管效率。

    （三）加强政策扶持。小作坊的大量存在是我国传统饮食风俗和现阶段经济社会发展水平所决定的，也是发展城乡经济、拓宽就业渠道、方便群众生活的重要途径。但是，由于受从业人员素质、资金实力等各方面因素影响，其自身缺乏自我积累、自我发展能力。各级监管部门应当积极争取当地政府出台鼓励小作坊提升改造的政策措施，培育促进传统特色产业规范发展。

    本指导意见与我省后续制（修）订的地方法规规章不一致的，以地方法规规章为准。

    附件：1、食品生产加工小作坊“负面清单”编制指引

    2、食品生产加工小作坊登记审核要点

    3、食品生产加工小作坊整合提升五种模式

    附件1：

    食品生产加工小作坊“负面清单”编制指引

    根据“实施办法”第三十一条的规定，结合当前小作坊行业实际，鼓励各地细化第三十一条第二款的禁止性规定，编制辖区食品生产加工小作坊“负面清单”（即禁止小作坊生产加工的食品目录）。具体编制要求如下：

    一是一般清单。应当将法律法规明确禁止小作坊生产加工的食品品种，以及有产业政策限制等特殊要求的食品列入清单。主要包括“实施办法”第三十一条第二款规定的三类食品，即：乳制品、罐头制品、果冻等高风险食品；专供婴幼儿、老年人、病人、孕产妇等特定人群的主辅食品；声称具有特定保健功能的食品等。属于国家《产业结构调整指导目录》内限制类、淘汰类食品，原则上也应当禁止生产。

    二是特殊清单。针对当地小作坊行业存在的突出问题，一般应当将当地非传统工艺生产的、高风险的食品品种列入“负面清单”。但是，在确保食品安全风险可控的情况下，也可以对使用传统原料、传统工艺生产的个别风险较高食品作例外处理，但须制订有关传统原料种类、质量标准，以及传统工艺技术规范，与“负面清单”同时公布。

    三是统一公告。制订“负面清单”应当广泛征求社会各方面的意见，特别是在法律法规规定以外根据当地实际确定的食品品种。必要时，还应当召集食品安全专家进行论证。“负面清单”应当统一向社会公告，并至少设置6个月以上的宽限期。

    四是清单调整。一般情况下，一个区域的“负面清单”应当保持相对稳定，以便于相关个体生产者自主选择生产经营的食品品种。但是，根据监管工作实际需要，发现小作坊行业生产加工的食品风险很高，经必要程序研究论证后，可以对“负面清单”进行调整修订，修订后应当重新公布。

    五是跨区协调。编制“负面清单”涉及的食品品种分布范围较广，特别是发布于相邻监管区域的，应当避免区域间的交叉矛盾和不统一，公布前，各地应通过适当形式与相邻监管部门进行协调沟通，必要时也可以请上级监管部门协调。

    附件2：

    食品生产加工小作坊登记审核要点

    小作坊应当主动向辖区监管部门申报，辖区监管部门应当按照规定审核相关资料，符合条件的予以登记，并及时录入浙江省食品质量安全风险监测系统“小作坊摸底调查”子系统（http://bxcx.zjbts.gov.cn/login.jsp），必要时应进行现场检查。资料审核及现场检查主要依据“实施办法”第二十八条的规定。具体包括以下五个方面：

    一是具有与生产的食品品种、数量相适应且符合食品安全要求的食品原料处理和食品生产、包装、贮存等固定场所。应当提供合法有效的房产证明等资料，或提供乡镇（街道）、村（居）盖章确认的有权使用证明；生产加工场所面积及其示意图。

    二是按照保障食品安全的要求，生产加工区和生活区相隔离。有关隔离措施应当是物理隔离，完整、合理、有效。

    三是生产加工设施、设备和生产流程符合食品安全要求和条件。设施设备和生产流程符合传统食品生产工艺要求。

    四是具有确保食品安全的传统工艺技术或者其他技术。有关工艺技术有较长期的实践验证，安全、可靠。

    五是具有保证食品安全的管理规范。主要包括原辅材料进货台账和销售台账记录制度、生产加工场所卫生管理制度、生产过程卫生管理制度（能够有效防止和避免交叉污染），能够履行食品安全主体责任自查报告义务等。

    在现场检查时，还应当补充检查以下五个方面：

    一是食品原料符合食品安全标准。业主应当提供所使用食品原料（包括食品添加剂）清单，以及相关采购信息和索证索票资料；

    二是食品包装采用食品用包装材料。业主应当提供所使用包装材料属于食品级的证明材料；

    三是使用的清洗剂、消毒产品等物品符合相关标准。业主应当提供所使用清洗剂、消毒产品可用于食品生产经营的证明材料；

    四是用水符合国家生活饮用水卫生标准。业主应当明确使用管网自来水，或提供合法有效的自备水源检验报告；

    五是直接接触食品的从业人员持有有效的健康证明。业主应当提供所有从业人员的健康证明。

    附件3：

    食品生产加工小作坊整合提升五种模式

    鼓励小作坊以“专业合作”、“龙头带动”、“协会推动”、“股份联合”和“区域集中”等五种模式，联小做大，整合做强，规范生产。

    一、专业合作模式。就是对分布广、具有一定区域特色、主要以自产的初级农产品为原料进行加工的食品加工小作坊，组建专业经济合作社，按照“专业合作社＋社员＋基地”和 “四统一”（统一品牌、统一管理、统一标准、统一检验）的生产经营模式，联合申领生产许可证。

    二、龙头带动模式，就是以具有一定规模的行业龙头企业为核心，吸纳食品生产加工小作坊为配套加工户，按照“公司+基地+加工户”的模式，采取贴牌生产、产销联合等方式，依托龙头企业统一生产经营。

    三、协会推动模式，就是以建立区域特色食品行业协会或为基础，引导食品加工小企业小作坊自愿入会。协会建立实验室为会员提供产品出厂检验服务。通过制订协会章程，明确自律要求来规范生产经营行为。

    四、股份联合模式，就是引导食品生产加工小企业小作坊，以产权为纽带，按照股份合作的方式，扩大生产规模，创办食品生产加工企业，实行工厂化生产。

    五、区域集中模式，就是对区域特色相对明显的食品加工小企业小作坊实行“五集中”，即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内联合建立食品检验室，促使食品加工小企业、小作坊履行原材料进货和产品出厂检验义务，改善生产条件。

    浙江省食品药品监督管理局办公室    2015年7月20日印发