德国食品安全监管体系建设漫谈

　　“民以食为天，食以安为本。”食品安全问题关乎国民身体健康和社会稳定。德国是在食品质量控制和安全保障方面做得最好的少数几个国家之一，其成功的法宝是确定了三大目标（保护消费者健康，仅允许提供质量可靠和符合安全标准的食品；保护消费者不受欺骗，严防欺诈；保护消费者知情权，提供的信息必须实事求是）和七项原则（食品链原则、企业责任原则、可追溯原则、独立而科学的风险评估原则、风险评估与风险管理分离原则、预防原则和风险沟通透明原则）。基于这些目标和原则，德国建立了一整套食品质量和安全管理体系。具体而言，有以下几个方面的特点：

　　一、法律法规完备

　　德国是个法制国家，一切依法行事，而且做到有法必依、违法必究。在食品安全方面，德国法律来源于三个层面：

　　（一）国内法。

　　迄今，德国涉及食品立法及相关条例多达200余个。最基本的法律首推1879年制定的《食品法》，该法包罗万象，所列款项多达几十万条，贯穿食品生产和流通各个环节。其次是《食品和日用品管理法》（又称《食品、烟草制品、化妆品和其它日用品管理法》），该法是德国食品安全核心法律之一，为食品安全的其它法律法规提供了原则和框架。《食品责任法》明确规定了食品生产各个环节企业的责任，每个食品或饲料生产者，无论是农业经营者、面包师或食品添加材料制造商，都必须承担食品安全责任。其它还有：《食品和饲料法典》、《添加剂许可法规》、《食品标识条例》、《食品可追溯条例》、《畜肉卫生法》、《畜类管理条例》、《禽肉卫生法》、《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》、《鱼卫生条例》、《奶管理条例》、《蛋管理条例》，以及《纯净度标准》、《残留物最高限量管理条例》、《日用品管理条例》等不一而足。此外，《德国食品汇编集》虽不是正规的法律条文，但是法律的补充，可作为专业鉴定的法律依据。

　　（二）欧盟的法律法规

　　作为欧盟成员国，德国有义务实施欧盟相关法律法规和条例。如《欧盟食品安全白皮书》（2000年1月12日公布，主要内容包括设立欧洲食品局、食品安全立法、食品安全监控和消费者信息等）、《通用食品法》（2002年2月21日生效）等。还有，《欧洲议会指导性法案93/43/EWG》是欧盟统一的食品安全法案，对动物源食品生产和加工提出了统一的法律要求，德国将其转化为国内法《食品卫生管理条例》来实施。欧洲诸多条例如《消费者关于食品信息条例》、《标示规定》、《饮食条例》等都被转换成德国法律付诸实施。

　　（三）国际上有关法律法规

　　德国把国际上通用的一些食品安全方面的法律法规和质量标准体系如GlobalGAP、IFS、HACCP、BRC、SQF2000、ISO22000、SA8000、BSCI、ETI、GSV、ICS、AVE等纳入自己的体系中，有的还更加细化和本土化。

　　二、监管机制健全

　　（一）单部管理、分级负责

　　德国是个联邦制国家，在食品安全管理方面实行“单部管理、分级负责”原则，即各司其职，又相互协调配合。从政府层面来看，联邦一级由联邦食品、农业和消费者保护部负责。该部于2001年组建，其职能是领导食品安全管理、制定食品安全法律、指导联邦州政府执行国家食品安全法律。该部对外以及代表德国利益负责同欧盟当局联系和沟通，对内统筹宏观管理工作，下设联邦消费者保护与食品安全局和联邦风险评估研究所。特定的食品风险管理任务，由该部委托安全局完成。研究所作为研究与发展病理学的专业机构，独立负责食品安全风险评估、风险信息传递、把评估结果如实提交风险管理部门。风险管理部门依照风险评估结果进行风险管理，这些管理活动包括法律、标准和实施指南的制定、食品安全事故的应急处理等。随着安全局和研究所两个专业机构的建立和健全，德食品安全保障和消费者权益保护得到有了加强。

　　联邦以下层面，各联邦州政府负责执行落实各项监管措施和成立相关机构。各州分三级管理：州一级最高机构负责监督、设立机构和颁布规定；县一级机构负责服务性和专业性监督；乡镇一级机构负责食品监督具体事务，如检查和抽样等具体工作。

　　（二）政府督查与企业自律相结合

　　解决食品安全问题，企业自律是关键所在。德国食品生产和加工企业要对食品安全负全部责任。所有企业无论规模大小和行业差异均须进行食品安全自我监制，建立自我控制体系，都要执行食品危害与分析关键控制（HACCP）管理，或执行欧盟有关规则。所有食品生产企业都要在当地食品监管部门登记注册，履行记录所用原材料的质量、进货渠道和销售对象等信息的义务，对自己的产品进行自检，并随时接受主管部门的检查。一旦发生问题，对于责任人要视情节和后果轻重进行处理，或被要求整改、罚款、封存或销毁货物、关闭企业，甚至付诸法律诉讼、追究刑事责任。

　　企业自律还有一个方面体现在食品召回制度。问题食品被召回属企业自主行为，也是维护企业诚信之举。为了让消费者享用更安全食品，德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”。如果食品出了问题需要被召回，通常由生产企业在发现问题后24小时内向该委员会提出召回报告。委员会作出评估后告知企业着手召回行动：包括向媒体发布召回新闻、通过媒体向消费者和经销商发布召回公告、召回问题食品，并采取补救措施和进行补偿。召回的目的是将问题食品对受众所构成的危害风险降至最低。

　　（三）消费者积极参与监管

　　德国鼓励并引导消费者加强自身保护，积极主动参与食品安全监督。对于消费者投诉的任何问题食品，如卫生标准不合格或者食品标签有误，当地食品监督部门都必须受理并解决问题。如果发现买回家的食品在规定保质期限内出现变质现象，消费者业可向监管部门举报。代表消费者利益的德国消费者协会在保障食品质量和食品风险防范等方面更是发挥了重要作用。该协会设立的消费者咨询站遍及全德各地，负责免费向消费者提供食品安全信息咨询。

　　三、制度标准完善

　　（一）制度。德国食品安全方面的制度包括：

　　·食品包装标示制度

　　按照食品标示法规，在包装标示中必须标明生产者、生产流程、产地和企业名称、食品成分、生产日期和保质期、认证标签等。

　　·食品追溯制度

　　所谓可追溯制度实质上就是食品信息可追踪系统或食品在各个阶段信息流的连续性保障体系，必要时可进行历史信息回溯，以便查明问题的原因。食品的可追溯性从原材料进货开始，贯穿于生产、流通和消费各个环节。

　　·市场准入制度

　　市场准入包含两个方面：一是外国产品进入德国市场。凡欧盟以外国家生产的食品进入德国，均须在欧盟边境按照有关规定进行检疫检查，进入德国时要进行复检。如发现问题不能处理的要就地销毁；二是国内产品进入市场，要对食品生产和加工企业实行许可证制度，对食品出厂实行检验制度，对食品入市进行认证管理。

　　（二）标准。德国对食品质量和安全标准高度重视。德国成立了“标准院”，其主要职能是制定食品安全标准，对非官方组织新制定的质量标准进行审查和检验。德国食品安全标准主要包括：食品生产标准、食品加工标准、产品标签标准和销售标准。其形成依据是：欧盟和国际通行标准、德国官方制定的适合国内需要的标准和德国非官方组织、机构、协会自行制定的标准。

　　四、信息透明

　　在德国，食品从原材料采购到生产、加工、仓储、运输、销售各个环节，也就是说“从田野到餐桌”整个过程都处于监控之下，各种信息通常都是公开透明的，且记录在案有据可查。一旦发现问题，便可追本溯源找到根源所在。如果某个联邦州食品监管部门确定某种食品或动物饲料对人体健康构成损害，会立即报告联邦消费者保护与食品安全局。安全局会将涉及到产品种类、原产地、销售渠道、危险性以及应采取的措施报告德国联邦政府（和欧委会），并周知全国。必要时通过媒体以新闻公告形式向公众发出警告，并尽早中止有害食品的流通。

　　值得一提的是，媒体的作用不可低估。一旦发生问题食品丑闻，各种媒体都会紧盯不放，刨根问底大量报道，竞相披露事件的来龙去脉和调查进展情况，既使得消费者由此得到更加详细和透明的信息，也客观上对政府起到监督和促进作用。

　　五、出现问题积极应对

　　在食品安全方面，任何国家都没有天然的免疫力。尽管德国食品安全监管体系严密、手段完善，也不能保证不会出现任何问题。而更为重要的是，出了问题他们知道该如何处理，怎么办才能卓有成效。

　　以德国去冬今春爆发的二恶英饲料事件为例。二恶英事件源于去年年末，德国监督部门在对北威州一养鸡场进行例行检查时发现鸡蛋所含二恶英超标，进而查出系鸡禽食用含有二恶英饲料所致。后发现数个联邦州4700多家农场受到影响，被污染的农产品从禽类扩展到猪肉类，导致10多万枚鸡蛋被销毁，数百头生猪被宰杀。事件发生后，德国国内市场保持相对稳定，消费者并未出现大规模恐慌情绪，国际社会的反应也相对温和。究其原因，除了德国相关监管机制和追溯机制相对完善之外，更得益于德国政府部门在事件发生后迅速、果断、有效而且透明的危机处理能力：

　　（一）通过可追溯系统在第一时间查出石荷州一家饲料厂使用含有致癌物质二恶英的工业用脂肪酸生产的饲料系幕后元凶，这说明可追溯机制对食品安全发挥重要作用；

　　（二）事件发生后，政府在第一时间公开毒饲料化验结果，公布问题食品编号。德国农业部在网站上随时更新和发布相关信息供消费者查阅，并设立热线电话为消费提供咨询服务；

　　（三）“问题”食品出现后被迅速追回和销毁，以防止对消费者健康造成损害。

　　政府的迅速而果断的作为赢得了消费者信任，也起到了稳定民心和稳定市场的作用。事发不久，德国联邦农业部安排国务秘书约见各国驻德使馆通报相关情况，积极与国际社会沟通、公布实情，最大限度地消除该事件对德国农产品出口所造成的不利影响，也赢得了国际社会的理解和尊重。

　　（信息来源：中国驻德国经商参处）