一、编制背景及必要性
2007年10月,国家工商总局将法制审核作为工商系统一般程序行政处罚案件的法定程序,2016年省政府出台《甘肃省重大行政执法决定法制审核办法》(以下简称:省政府令第126号),将法制审核引入所有重大执法决定。2017年,国务院决定在部分省份试点重大执法决定法制审核制度,其中包括甘肃,试点涵盖所有行政执法部门。2018年,国务院在全国推广该制度。制度运行三年后,2021年修订的《行政处罚法》以法律条款正式确立,在行政处罚领域,疑难复杂和重大违法行为作出决定前应当进行法制审核,并明确经过法制审核的案件应当由部门负责人集体讨论决定。
重大执法决定法制审核制度旨在加强行政执法内部监督,规避违法风险,为机关负责人及集体决策提供法治保障和参谋。在处罚领域,《行政处罚法》和国家总局《市场监督管理行政处罚程序规定》(以下简称总局61号令)规定的法制审核范围只有四项,内容也较为抽象,导致判断难。在许可、裁决等领域,国家法律并未规定,可依据的仅有省政府令第126号,规定也较为抽象。为落实重大执法决定法制审核制度,明晰审核情形、执法事项和职责分工,为全省系统提供执行标准,根据《行政处罚法》《行政许可法》和省政府令第126号,省局编制《甘肃省市场监督管理重大执法决定法制审核清单》,包括行政处罚(请见附件1)、行政裁决(请见附件2)、行政许可(请见附件3)三张清单。
?二、主要内容及亮点
根据《行政处罚法》《行政许可法》和省政府令第126号,结合外省公布的清单和我省执法实践编制清单。清单由18项法制审核情形、413项(处罚360项、裁决3项、许可50项)审核事项、实施依据组成。审核事项系对我省市场监管部门履行的行政处罚、行政裁决、行政许可事项的梳理和列举,在审核事项范围内,作出的拟处理决定,只要符合审核情形之一的,承办机构应当提请法制审核。
(一)审核情形
对审核情形的判断是进入法制审核程序的关键。对于行政处罚,我们在省政府令第126号和总局61号令基础上做了细化和明确。对行政裁决和许可的审核情形,我们沿用省政府令126号的表述,并参照处罚审核情形。在许可领域,将因冒用他人身份信息、提供虚假材料等导致撤销、撤回的纳入审核,该类违法行为在《许可法》《公司法》和《市场主体登记管理条例》中都属于重大违法行为,撤销、撤回许可或者登记也属于对当事人权益有重大影响的决定,甚至后续要列入严重违法失信企业名单进行联合惩戒;再就是经过听证的也纳入范围。
重点对行政处罚法制审核情形做一说明,处罚审核情形法律是有规定的,在执法实践中,占法制审核的绝大多数。总局61号令关于法制审核情形与《行政处罚法》相同,省政府126号令有关法制审核的情形与《行政处罚法》类似。但实践中上述规定操作性较差,裁量和弹性空间较大,也导致案件审核和法制审核情形不好掌握和判断。调研研判后,细化我省系统法制审核情形。
1、对“重大公共利益”这一表述,在等内列举了生产销售有毒有害食品、公共场所特种设备安全、公用企业滥用市场支配地位三类,便于类比判断。
2、对“直接关系当事人或者第三人重大权益”,直接列举为:作出责令停产停业、责令关闭、限制从业,降低资质等级、吊销许可证件或者营业执照等。
3、对于较大数额罚没,罚没金额参照《市场监督管理行政处罚听证办法》规定的听证金额,确定为自然人1万,单位10万以上,这是省局2019年就开始执行的数额标准,各市州也基本执行该标准。较大数额罚没款是实践中提请法制审核最多的案件,也是最容易掌握的,基层呼声较高。
4、关于价格违法行为罚款额度问题,征求价监局意见,借鉴2013年国家发展改革委和省发展改革委分别印发的《价格行政处罚案件审理审查规则》有关较重行政处罚的界定,同时根据《价格法》起罚额度较高的特点以及省局价格违法案件执法实践,拟定按照规定的标准在省、市、县分级界定。
5、案件情况疑难复杂、涉及三个及以上(多个)法律关系的。疑难复杂属于部门负责人的判断权,保留《行政处罚法》原表述。
6、涉及重大安全、可能造成重大影响或者引发重大风险。重大影响是《行政处罚法》的表述,重大安全和重大社会风险系结合实践和外省规定。采用等内例比的方式表述,参照校园食品安全、婴幼儿乳制品质量安全、打击传销、民生领域价格违法等,结合实际确定。
7、变更或者撤销原处罚决定的。这种情形一般是对经过行政复议或者法院判决撤销、确认违法、责令重做的后处理,以及自行发现或者上级执法监督要求重做的,应当经过法制审核和集体讨论。
以上所述法制审核情形实质仍是对《行政处罚法》规定情形的细化和类举,并未超出法律规定的情节。
(二)清单其他内容
清单中法制审核情形单独列出,便于整体掌握,清单表格另有审核事项、实施依据两部分。是在2022年省局编制和公布的“权责清单”中权责事项和实施依据的基础上做了调整,吸收修正了新修订《公司法》《消费者权益保护条例》相关内容;删除了已经废止的《甘肃省价格监督检查办法》《甘肃省商品条码管理办法》《甘肃省贸易计量监督管理办法》等政府规章内容;修改了《互联网广告管理办法》《禁止滥用市场支配地位行为规定》等依据名称。
(三)提交机构
提交审核机构为案件承办机构,按照各单位公布的“权责清单”执行。
(四)鼓励细化
鼓励各市州、县区局在法定范围内,根据执法实践再细化本单位重大执法决定法制审核情形,以切实贯彻落实法制审核保障执法决定合法适当、部门集体决策科学合规的制度宗旨。