二〇一〇年六月八日
奶业是现代农业的重要组成部分。促进奶业持续健康发展，是优化农业结构、增加农民收入、改善居民膳食结构、增强国民体质的需要。为切实保障奶业持续健康发展，根据《
国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》，特制定本规划，规划期为2009-2013年。
一、我国奶业发展现状及面临的形势
进入新世纪以来，我国奶业以市场为导向，强化政策支持，实施优势产业布局，推进发展方式转变，产业规模、产业结构和生产水平得到大幅提升，实现了持续快速发展。
（一）奶牛存栏快速增加，奶类总产量大幅增长。2008年，全国奶牛存栏达到1233.5万头，是2000年的2.5倍；奶类产量3781.5万吨，是2000年的4.1倍。我国奶类产量已跃居世界第三位，成为奶类生产大国。
（二）奶牛生产区域化进程加快，产业集中度明显提高。2008年，内蒙古、黑龙江、河北等13个优势省（区、市）奶牛存栏占全国84.3%，与2000年基本持平；牛奶产量占全国88.3%，比2000年提高了10个百分点，产业集中度进一步提高。同时，优势区域内部布局也进一步优化，涌现了一大批奶牛养殖大县。
（三）奶牛规模养殖加快推进，发展质量进一步提升。2008年，全国存栏20头以上的奶牛规模养殖比例达到36%，比2003年提高了9个百分点；奶牛单产水平达到4800公斤，比2000年提高了40%。挤奶机械化水平显著提高，2008年底达到66%。
（四）乳制品加工业飞速发展，生产规模迅速扩大。2008年，规模以上乳制品企业达到791家，比2000年增加414家；实现工业产值1555.8亿元，是2000年的8倍；前10家大型骨干企业乳制品工业产值占全行业的47.5%。
（五）乳制品产量持续增加，产品种类丰富多样。2008年，全国规模以上企业乳制品产量1810.6万吨，其中液态乳产量1525.2万吨，分别是2000年的7.7倍和11.2倍。目前，市场上巴氏杀菌乳、超高温灭菌乳、酸乳、乳粉、干酪、奶油、炼乳等产品种类齐全，基本满足了城乡居民多样化的消费需求。
（六）乳品消费同步增长，城乡居民消费水平不断提高。2008年，城镇居民人均乳品消费量22.72公斤，比2000年增长56.8%；农村居民人均4.81公斤，为2000年的3.9倍；城镇居民家庭人均乳品消费金额比2000年增长了1.8倍。
但是，我国奶业在快速发展的同时，一些长期积累的矛盾和问题日益凸显。一是养殖方式落后。小规模散养户仍是生鲜乳生产的主体，专用饲草饲料缺乏，饲养方式粗放，高产奶牛比例不高，单产水平与国外发达国家相比差距较大，成母牛平均单产不足5吨。二是乳品质量安全监管依然薄弱。生鲜乳收购站点数量多，条件参差不齐，开办主体复杂，监管难度大；乳品质量安全保障体系不健全，监管力量不足。三是乳制品市场秩序不规范。一些乳制品企业缺乏稳定的奶源基地，淡季压价、旺季争抢奶源的现象时有发生；部分乳制品企业为抢市场打价格战和广告战，炒作概念，不落实复原乳标识制度，误导消费者。四是原料奶定价机制不合理。奶农组织化程度低，乳制品企业单方面决定生鲜乳价格，奶农利益难以保证。五是消费市场培育滞后。科学消费的观念和习惯尚未形成，乳品消费市场培育滞后于奶业发展。这些深层次矛盾和问题，与婴幼儿乳粉事件、国际金融危机等多重因素叠加，交互影响，使得2008年下半年以来，我国乳品消费萎缩，乳粉进口大幅增加，出口下降，乳制品企业经营困难，生鲜乳价格持续下行，奶牛养殖亏损严重，奶业面临前所未有的严峻挑战。
当前，我国奶业正处于从数量扩张向整体优化、全面提高产业素质转变的关键时期，还有很大的发展空间和潜力。从消费市场看，城镇居民的人均乳品消费量只有世界平均水平的1/4，农村居民的人均乳品消费量只有城镇居民的1/5，随着人口增长特别是城镇人口大量增加、城乡居民收入持续较快增长和消费结构不断改善，乳品消费需求增长空间巨大。从资源条件看，奶牛存栏已突破1200万头，还有1000多万头牦牛、2000多万头水牛和500多万只奶山羊资源可供开发，农区种植业结构调整和饲草产业稳步发展，牧区生态逐步恢复，近7亿吨可用作饲料的农作物秸秆还有40%左右的利用空间，奶业发展相关资源还有较大的开拓潜力。从政策环境看，《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》、《乳制品工业产业政策》相继出台，国家扶持奶业发展的政策日趋完善，规范奶业发展的管理制度逐步健全。各级政府把发展奶业摆在重要位置，加大政策落实和资金扶持力度。只要采取有效措施，因势利导，就能化危机为机遇，促进奶业持续健康发展。
二、保障奶业持续健康发展的指导思想和基本目标
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十七大精神，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以市场为导向，以质量安全为核心，以促进产业链各环节协调发展为根本，推动科技进步，转变发展方式，夯实奶业基础，强化乳品质量安全监管，加快建设现代奶业，满足城乡居民日益增长的乳品消费需求。
切实保障奶业持续健康发展，必须坚持以下原则：
--着眼当前和立足长远相结合。既要采取有效措施，帮助奶农和企业渡过难关，恢复消费信心，稳定奶业生产；又要立足长远，着力强化奶业发展基础建设，解决制约奶业发展的深层次矛盾和问题，全面提高科技含量和产业素质，促进产业升级。
--市场调节和政府扶持相结合。充分发挥市场配置资源的基础性作用，利用市场机制，推动企业和奶农提高自身素质，促进产业升级。同时，通过政府扶持，帮助企业和奶农克服困难，增强奶业抗御风险的能力，保护奶业基本生产能力，巩固奶业发展的基础，加快转变奶业发展方式。
--强化监管和规范引导相结合。把保障乳品质量安全放在优先地位，坚定不移推进乳品行业清理整顿，全面加强以质量安全为核心的制度建设，消除产业链各环节的监管漏洞。规范市场秩序，鼓励企业和奶农建立各种形式的利益联结机制，构建互利共赢的产业化经营新格局。
--突出重点与全面发展相结合。扶持奶业重点产区，发挥区域优势，提高准入门槛，培育骨干企业，促进养殖、加工与消费协调发展。同时，兼顾地方品种和民族特色，实现奶业全面发展，满足多样化的消费需求。
（二）基本目标
--生鲜乳生产能力稳定增长。2013年，全国奶牛存栏达到1500万头，奶类产量达到4800万吨，成母牛平均单产水平提高到5.7吨；100头以上奶牛规模养殖比例达到35%，奶牛粗饲料质量显著提高。奶水牛和奶山羊发展取得突破。
--乳品质量安全水平显著提高。生鲜乳生产符合《生鲜乳生产技术规程（试行）》，乳制品企业实行《乳制品企业良好生产规范（GB 12693）》，婴幼儿乳粉生产企业全面实施危害分析与关键控制点（HACCP）（GB/T 27342）管理，质量安全保障机制更加健全，产品质量全部符合法律法规及相关标准的要求。
--生鲜乳收购站全面规范。2013年，生鲜乳收购站100%实现持证收购和标准化管理，偏远牧区、山区的牛奶收购点和山羊奶收购点100%纳入监管范围。
--奶源生产和乳制品加工衔接更加合理。乳制品企业奶源基地和加工产能合理配置，符合《乳制品工业产业政策》的要求。2013年乳制品企业稳定可控奶源达到70%以上，初步建立生鲜乳质量第三方检测体系。
--乳制品流通条件进一步优化。2013年，生产经营低温产品的乳制品企业拥有完善冷链体系的比例达到90%以上。配送网络覆盖全部中小城市和90%以上乡村。
--乳品消费群体不断壮大。全国城镇居民人均乳品消费不断提高，农村居民人均乳品消费大幅度增长，"学生饮用奶计划"在全国中小学校的覆盖率进一步提高。
三、保障奶业持续健康发展的主要任务和建设重点
（一）优化奶业区域布局
根据市场需求、资源环境、消费习惯和现有产业基础等因素，重点发展五大奶业产区，建立生产、加工、销售协调发展的产业格局。五大奶业产区以加快奶牛品种改良，加强优质饲草料生产，提高奶牛单产水平，发展适度规模标准化养殖为重点，不断提高奶牛生产水平和养殖效益；按照《乳制品工业产业政策》，合理布局加工企业，淘汰落后产能，全面提升乳制品质量，不断提高乳制品企业自主创新能力，基本实现奶源基地建设和乳制品工业协调发展。
--东北内蒙古产区包括黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古等4省（区），以培育奶牛大户（家庭牧场）、规范化养殖小区、适度规模养殖场为重点，重点发展乳粉、干酪、奶油、超高温灭菌乳等，根据市场需要适当发展巴氏杀菌乳、酸乳等产品。
--华北产区包括河北、河南、山东、山西等4省，在发展规模养殖场（小区）的同时，兼顾奶山羊生产，探索资源综合利用新模式，重点发展乳粉、干酪、超高温灭菌乳、巴氏杀菌乳、酸乳等产品。
--西部产区包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和西藏等6省（区），着力发展奶牛规模养殖场（小区），培育山羊奶、牦牛奶、马奶、驼奶和驴奶等特色奶源基地，扩大优质饲草饲料种植，推广舍饲、半舍饲养殖，重点发展乳粉、干酪、奶油、干酪素等乳制品，适度发展超高温灭菌乳、酸乳、巴氏杀菌乳等产品，鼓励发展具有地方特色的乳制品。
--南方产区包括湖北、湖南、江苏、浙江、福建、安徽、江西、广东、广西、海南、云南、贵州、四川等13个省（区），重点发展适度规模养殖场，广西、云南及其他有条件的省（区）鼓励开展奶水牛品种改良与水牛奶产品开发，重点发展巴氏杀菌乳、干酪、酸乳等产品，适度发展炼乳、超高温灭菌乳、乳粉等乳制品，大力开发水牛奶加工等具有地方特色的乳制品。
--大城市周边产区包括北京、天津、上海和重庆等4个直辖市，着力培育高产奶牛核心群，提高奶牛育种选育水平，推进标准化生产，全面开展粪污无害化处理和资源化利用，大力发展都市型乳业，主要发展巴氏杀菌乳、酸乳等低温产品，适当发展干酪、奶油、功能性乳制品。
（二）加强良种繁育及推广
实施奶牛群体遗传改良计划，建立高产奶牛核心群，开展奶牛生产性能测定和种公牛遗传评估，加快实行奶牛良种登记、标识管理制度。加强对奶牛改良工作的指导，推广人工授精、胚胎移植等繁育技术，不断提高奶牛单产水平，改善生鲜乳质量。
--构建高产奶牛核心群。以种牛引进、遗传资源开发利用、基础设施建设为重点，加强奶牛原良种场建设，选育高产奶牛核心群，提高核心养殖场的生产水平和供种能力。
--提升种公牛站生产经营能力。加大种公牛站设施改造和先进生产设备配备力度，健全种公牛遗传评定和后裔测定体系，加快推进种公牛站改制，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，提高种公牛自主培育能力和优质冻精供应能力。
--健全生产性能测定体系。加强奶牛生产性能测定中心、奶牛改良中心基础设施建设和仪器设备更新，完善有关奶牛生产性能测定、品种登记和改良的技术及管理标准，奠定奶牛品种改良的技术基础，加强对奶牛改良工作的指导。
--完善优质冻精推广体系。加强奶牛配种站点液氮罐、液氮运输车、改良配种器材配置以及配套基础设施建设，开展人工授精技术人员培训，进一步完善奶牛优质冻精推广体系。
（三）发展奶源生产基地
以奶牛养殖大县为依托，带动奶源基地发展，构建稳定的奶源生产集群。加强标准化规模养殖场（小区）建设和优质饲草料基地建设，加快推进奶源基地生产方式转变。发展奶农专业合作社，提高奶农组织化程度和生产经营能力。推动龙头企业建设自有奶源基地和学生饮用奶奶源基地。
--增强奶牛养殖大县综合生产能力。以奶牛养殖大县为依托，发展标准化规模养殖，规范投入品使用，增强防疫服务能力，加强环境保护，从源头上保证生鲜乳质量安全。
--发展奶牛标准化规模养殖场（小区）。加强养殖场和养殖小区圈舍、水、电、路等基础设施建设，粪污处理、疫病防控、饲草料贮存（或青贮）等配套设施建设，全混合日粮（TMR）饲养、挤奶、良种繁育、生鲜乳质量检测等设备配置，推进规模化奶牛养殖场良好农业规范（GAP）认证，提高标准化生产水平。
--建立优质饲草料生产基地。建立奶牛青绿饲料生产基地，示范推广全株玉米青贮，鼓励发展专业性青贮生产经营企业和大户，为奶牛养殖提供充足的青绿饲料资源。充分利用中低产地、退耕地、秋冬闲地等土地资源，大力发展苜蓿等高产优质牧草种植。在有条件的地区发展人工饲草地。
--发展奶农专业合作社。积极安排资金，扶持奶农专业合作社发展，发挥其为奶农提供服务和维护奶农利益等方面的作用。继续推进科技入户，开展实用技术培训，提高奶农素质。
（四）完善乳品质量安全监管体系
继续推进生鲜乳收购站清理整顿，规范生鲜乳收购站建设，改善基础设施条件，推行标准化、规范化经营。完善乳品质量安全标准体系，建立健全检验检测和监管体系，提高执法能力，严厉打击违禁添加行为，保障乳品质量安全。
--建设标准化生鲜乳收购站。支持乳制品企业、奶农专业合作社、奶牛养殖场对个体和流动生鲜乳收购站点进行改造、合并或重组，加大生鲜乳收购站挤奶设备、专用生鲜乳运输车等设施设备的更新改造力度。推进生鲜乳收购站标准化管理，配备必要的检验检测仪器设备和监控设备。
--完善生鲜乳质量监测体系。建立国家生鲜乳质量安全中心，健全由国家、区域、省和县四级检测机构组成的检验检测体系，提高检测能力。实施生鲜乳质量安全监测计划，开展质量安全监测和风险评估，严厉打击生鲜乳收购环节添加违禁添加物的行为。建立全国生鲜乳收购站监督管理信息系统，初步建立生鲜乳第三方检测制度。
--提高乳制品企业质量安全管理水平。乳制品加工企业根据原料检测、生产过程动态检测、产品出厂检测的需要，配置在线检测、快速检测及其它先进检验设备。对乳制品生产实施全程标准化管理和质量控制，实行《乳制品企业良好生产规范（GB 12693）》，婴幼儿奶粉生产企业实施危害分析与关键控制点（HACCP）（GB/T 27342）管理。
--完善乳制品质量安全监管制度。建立和完善乳制品检验制度、产品质量可追溯及责任追究制度、问题产品召回和退市制度、食品质量安全申诉投诉处理制度。加强乳品质量安全风险评估，完善国家乳品质量安全标准体系。加强乳制品工业企业诚信体系建设。全面清理乳制品添加剂和非法添加物，严厉打击乳制品加工中添加违禁物的行为。
（五）提升乳制品加工与流通能力
全面落实乳制品工业产业政策，严格行业准入，提升装备水平，加强冷链体系建设，培育一批骨干企业，形成资源配置合理、技术水平先进、产品结构优化、市场应对得力的现代乳制品加工与流通产业体系。
--有序发展乳制品工业。乳制品工业新建和改扩建项目，必须符合《乳制品工业产业政策》中规定的行业准入条件，项目建设按国家有关规定履行手续，防止盲目投资和重复建设。已建加工项目（企业）未达到《乳制品工业产业政策》要求的应限期整改。鼓励企业通过兼并、重组等方式整合资源，形成以市场为导向的合理经营规模，加快淘汰落后产能。
--提升技术与装备水平。推进乳品加工设备国产化，重点研发大型乳粉生产、低温喷雾干燥、干酪生产、膜过滤、灭菌及无菌灌装成套设备等关键设备。发展和应用膜分离技术、生物技术、冷杀菌技术、直投发酵剂技术等高新技术，以及纸塑复合无菌包装、多层共挤高阻隔性复合材料、可持续性绿色包装等材料。
--优化乳制品产品结构。大力发展干酪、发酵乳、功能肽产品等适合不同消费需求的产品，逐步改变以液态乳为主的产品单一局面。积极发展高品质、市场需求量大的乳制品，如脱脂乳粉、乳清综合利用产品等。根据市场需求开发乳蛋白、乳糖等精深加工产品。
--改善乳制品冷链流通条件。加强大中型乳制品企业、专业化物流企业低温设施建设，建设以原料奶收购、加工及乳制品储藏、运输、销售等全部环节实行低温控制的冷链物流体系。建立健全乳制品标准化冷链管理制度。
四、保障奶业持续健康发展的主要政策和措施
（一）加大对奶业发展的投入
大力实施奶牛良种补贴、饲草收贮加工、粪污处理和挤奶机械购置补贴以及种奶牛场和标准化规模养殖场（小区）建设等各项扶持政策，加强对奶业的扶持和保护。完善奶牛保险制度，降低养殖风险。加大对奶牛养殖大县的扶持。鼓励和扶持牧草良种推广和优质饲草料基地建设。加强对奶牛养殖农户、奶农专业合作社和乳制品企业的信贷支持。积极发挥公共财政资金的引导作用，吸引社会资本投资奶业，建立多元化投融资机制，为奶业持续健康发展注入活力。
（二）加快奶业科技研发与推广应用
进一步提高奶业科技研发和应用水平，不断完善现代奶牛产业技术体系建设，加强奶业技术服务平台与推广体系建设。鼓励相关部门、大专院校、科研院所和企业，依托国家科技计划和重大工程项目，联合开展奶业领域的重大科技研发活动，加快奶业科技进步。扩大奶牛科技推广服务实施范围，大力推广科学饲养等先进适用技术。扶持奶农专业合作组织，加强生鲜乳收购、人员培训、疫病防治、良种繁育等社会化服务。
（三）切实加强奶牛疫病防控
坚持生产发展和防疫保护并重的方针，加强奶牛的疫病防控，健全奶牛布氏杆菌病、结核病和口蹄疫等传染病的国家扑杀制度，积极开展奶牛疫病的净化，提高奶牛疫病扑杀补贴。强化定期监测和重大传染病强制免疫，建立奶牛免疫档案。指导奶牛养殖户实施科学的防疫措施，建立完善的消毒防疫制度。加强乳房炎、蹄病等常见病的防治，通过转变饲养方式、推广新疫苗和兽药等措施，逐步降低奶牛常见病的发病率。
（四）强化奶业监管能力
贯彻落实食品安全、乳品质量安全监督有关规定，加强乳品质量安全监管能力建设，健全国家、省、市、县四级监督管理体系，完善乳品质量安全监督管理制度，明确监管人员，保障工作经费，提高执法能力。各部门按照职责分工，各负其责，密切合作，形成合力，确保乳品质量安全监管无缝对接。建立健全乳品质量安全举报投诉工作机制，畅通社会监督渠道。
（五）做好奶业发展的调控和引导服务
加强生鲜乳生产、乳品市场和乳制品进出口等预警预测系统建设，强化信息发布，引导奶牛养殖场户和乳制品加工企业适时调整生产结构。采取多种措施，支持奶农专业生产合作社建设，通过引导散养户"进区入园"等方式，发展适度规模化生产。进一步扩大国产乳粉收储规模，完善乳粉临时收储政策，合理运用国际通行规则，减缓乳粉进口冲击，开展产业损害调查，建立救助补偿机制。完善生鲜乳价格协调机制和收购合同制度，鼓励各地推行生鲜乳第三方检测和按质论价。严格执行鲜乳、纯乳和复原乳标识制度，规范液态奶生产经营秩序。充分发挥各级奶业协会的作用，加强行业自律，推动企业诚信体系建设。
（六）提振消费信心，扩大乳品消费
加强正面报道，加大宣传力度，主动引导舆论，为奶业发展营造良好的舆论氛围。及时、主动、客观公布加强乳品质量安全监管的政策措施和乳品质量安全状况，科学回应社会关切，提振消费信心。继续推行"学生饮用奶计划"，加大推广力度，完善管理体制和运行机制，扩大学生饮用奶覆盖范围。积极开拓中小城市和农村奶类消费市场，普及乳制品知识，倡导乳品科学消费，依托企业购销网点和"万村千乡"等工程，加大乳制品采购力度，做好配送工作。
五、环境保护
贯彻落实国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，以及国务院办公厅转发的《关于加强农村环境保护工作的意见》，遵循预防为主、防治结合、综合利用的原则，推行奶业废弃物减量化、无害化和资源化利用。通过全面规划，合理布局，加强监管，推动粪便等废弃物污染防治和综合利用设施建设，实现奶业与生态环境的协调发展。
（一）区域布局符合环境条件要求。充分考虑各地环境状况，不在环境敏感的水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区、城镇居民区等人口集中区域和法律法规规定的其他禁养区发展规模化养殖场（小区）。新建、改扩建乳制品加工项目和奶源基地建设应依法进行环境影响评价，落实环境保护"三同时"要求。
（二）提高资源利用率，减少废弃物产生量和环境污染。严格执行土地管理制度，推进养殖场（小区）标准化改造，推广清洁养殖模式，推广应用粪便耗氧堆肥和沼气处理等综合利用技术，提高乳制品加工厂和奶源基地废弃物无害化处理和资源化利用率。提倡乳制品包装简洁化、多样化，鼓励企业使用可回收、易降解的环保包装材料，减少包装材料使用量，控制包装废弃物的产生量和排放量。
（三）充分考虑环境承载能力。农区要充分考虑周边土地消纳能力和粪污处理能力，大力推进农牧结合，确定适当的养殖规模。牧区和半牧区大力推行舍饲、半舍饲圈养，严格实行草畜平衡制度，实现草原生态保护和生产发展相协调。
（四）加强环境监管。严格执行国家和地方相关环保及清洁生产等法律法规和标准，建立奶业产地环境监测体系，及时监督和跟踪规划实施后的环境效果。