伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区各有关部门：
为认真贯彻落实《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号），加快推进自治区草原确权承包和基本草原划定工作，自治区畜牧厅结合国家和自治区有关文件精神，在广泛征求意见的基础上，制定了《自治区推进草原确权承包和开展基本草原划定工作实施意见》。经自治区人民政府同意，现转发你们，请结合实际，认真贯彻落实。
2012年9月15日
自治区推进草原确权承包和开展基本草原划定工作实施意见
自治区畜牧厅
为贯彻落实全国牧区工作会议和《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号）（以下简称国发17号文件）精神，加快推进我区草场确权承包和依法开展基本草原划定工作，特制定本实施意见。
一、充分认识推进草场确权承包、开展基本草原划定工作的重要性
草原确权承包和基本草原划定是保护草原生态、维护牧民利益、实现牧区又好又快发展的基础性工作。自治区草场承包工作始于1996年，目前大部分草场都已承包。但受制于技术、资金等方面的因素，有些地方草场尚未确权承包到户，即使已确权承包的仍存在许多问题，与国家对草原承包达到草原地块、面积、合同、证书“四到户”的要求还有较大差距。自治区基本草原划定工作自2008年开展试点后，还没有全面推行。国发17号文件明确提出要“把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，到2015年基本草原划定面积达到本地草原面积的80%”、“力争用5年时间基本完成草原确权和承包工作”。自治区也明确了到2015年基本草原划定面积达到5.5亿亩。时间紧、任务重，各地、各有关部门要进一步增强责任感和紧迫感，把推进草原确权草场承包、开展基本草原划定纳入重要议事日程，与落实草原生态保护补助机制相结合，与转变草原畜牧业生产方式、促进农村牧区社会和谐稳定相结合，周密安排，强化措施，全力推进，切实将这两项工作抓实、抓好。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以保护草原生态、促进草原畜牧业可持续发展为目标，以国家建立草原生态保护补助奖励机制为契机，加快推进草原承包和基本草原划定工作，建立和落实基本草原保护制度，切实加强承包草原和基本草原的监督管理，有效保护草原资源，维护生态安全，实现草原生态环境好转，草原畜牧业健康发展。
（二）基本原则。
坚持政府主导。要按照国务院和自治区相关文件要求，落实政府责任，加强组织领导，把推进草原承包和基本草原划定纳入工作议程，明确目标，全面部署，狠抓落实。
坚持尊重历史。草原确权承包要在前期承包工作的基础上，依据现行的法律、法规、政策，本着有利生产和群众生活、有利生态保护和可持续发展的宗旨，进一步规范确权承包。基本草原划定要坚持草原权属关系不变，不得改变其原有的使用权和承包经营权。
坚持尊重牧民意愿。对完善草原承包工作中出现的问题，要尊重牧民意愿，征求牧民意见，发挥村民自治组织的调节作用，积极稳妥解决问题。划入基本草原的信息要以地方政府名义及时公告。
坚持因地制宜。按照重要放牧场、人工草地等不同草原类型，采取相应的保护措施，全面建立基本草原保护制度。在推进草场承包实际工作中，可因地制宜确定承包形式。
坚持科学规划。基本草原划定要符合当地土地利用总体规划和草原保护建设规划，结合本地资源特点和经济发展需要，统筹考虑牧民定居、国家和自治区经济建设，不得随意扩大建设用地或预留草原，确保基本草原总量不减少，质量不下降，用途不改变。
三、工作目标和任务
（一）工作目标：要按照各级政府组织领导、畜牧部门牵头、各有关部门配合的原则，以草场承包为基础，利用GPS、卫星影像图和10万分之一地形图，对牧民承包草场进行勘测定界、核算面积、建立信息系统，并换发新的草场承包合同书。要把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，加快制定基本草原保护条例，依法推进基本草原保护，落实基本草原保护制度。
（二）工作任务：2012年全区37个半农半牧业县草场全部完成确权承包到户，全区80%以上的草场面积完成确权承包到户。全区不低于80%的草原面积划入基本草原范围。
四、加快推进草原确权承包制度的落实
（一）依法确定草场使用权。县（市）人民政府向使用国有草原全民所有制单位、集体经济组织核发草原使用权证。依法取得草场使用权的集体经济组织要与本集体经济组织内的使用草原的家庭或者联户签订草原承包合同证书。草原承包合同书由自治区统一设计印制。
（二）依法审核承包经营权。各地要集中力量对本地（州）前期草原确权承包工作进行调查，全面了解草原确权承包现状、存在的问题。县级草原监理机构要加强对辖区内各乡（镇）的指导，在原承包合同不变的基础上进行对牧民承包草场重新审核。审核内容包括：牧户基本情况、承包草场界线、面积，承包方式、承包经营权流转、承包草场征占用等。
(三) 换发草原承包合同书。将审核结果在村委会进行张贴公示，公示期限为15天。公示期满无异议，承包牧民签字后，由村委会上报至乡（镇）政府，乡（镇）政府将所属各村审核结果汇总后上报县畜牧局审核，审核通过后，由县草原监理机构协助村委会填写承包合同书后向牧户发放。
(四)信息化管理。将牧民承包草原通过计算机转绘到1∶100000地形图上，并加入载畜量等相关信息。建立草场承包登记数据库，实现草场承包档案数字化管理。
五、妥善处理工作中的有关问题
（一）关于跨区草原承包问题。对于跨区放牧的草场，由取得跨区草原使用权的单位或者集体经济组织将草原发包给本单位或者集体经济组织内的牧户，实行分户承包经营，或实行分户承包联户经营。
（二）关于联户草原承包问题。对以前联户承包的草原，要进一步承包到户。目前暂无法承包到户的，可继续联户使用经营。
（三）关于国营牧场草原承包问题。国营牧场的草原承包由牧场自行制定方案，职工代表大会表决确定。
（四）关于重新审核后面积出现误差的问题。重新审核后面积与前期草原承包证面积不同的，无论多少，都不做重新调整。在计算草原生态保护补助奖励机制面积时，仍按原面积计算。新面积只作为统计数据使用。
（五）关于新生牧民要求承包草原问题。按增人不增地、减人不减地的原则，原草原确权和承包格局不打乱，面积不调整，新增牧民继续在原家庭承包的草原上放牧，且不发放草原承包合同书。
（六）关于农区集体使用的草场承包问题。农区原集体使用的草场，因面积小、集体成员多，可实行联户承包经营。
（七）关于以前向牧民发放的草原使用证问题。上世纪八十年代草原确权时，按当时的《草原法》规定，将草原使用权直接确定给了牧民。此次推进完善草原承包工作，要按现行新修订的《草原法》规定重新确权。
（八）关于人工草料地承包问题。人工草料地是草原的一部分。此次草原确权承包要把人工草料地纳入确权承包范围，在全面核实后，将人工草料地承包内容填写进新的草原承包合同书。任何单位和个人不得随意改变人工饲草料地的用途。
六、做好基本草原划定工作
（一）划定基本草原的内容和组织
1、根据《中华人民共和国草原法》第四十二条的规定和自治区实际，下列草原应划为基本草原：
——重要放牧场；
——割草地；
——用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；
——对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；
——作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；
——草原科研、教学试验基地；
——国务院规定应当划为基本草原的其他草原。
2、县级以上人民政府草原行政主管部门负责基本草原划定的日常工作，负责制定基本草原划定技术规范，统一组织培训，建立基本草原登记档案。
3、基本草原划定实行审核公示制度，县级人民政府负责划定基本草原的审核工作，予以公告公示，并设立保护标志，实行最严格的保护。
（二）强化基本草原的监督管理。
1、切实建立基本草原保护责任制。各级政府要逐级签订基本草原保护责任书；乡(镇)人民政府还应与农村集体经济组织或村民委员会签订基本草原保护责任书，切实加强草原保护。基本草原保护责任书应包括以下内容：基本草原方位、类型、面积、等级、保护措施、当事人的权利义务和奖励处罚。
2、严格实行草畜平衡制度。要结合建立草原生态保护补助奖励机制，对禁牧和草畜平衡区的草原定期开展草原生产力监测工作，核定理论载畜量，建立以草定畜，草畜平衡制度，维护生态安全，促进草原可持续发展。
3、严格实行基本草原征、占用审批制度。基本草原要严格控制征占用数量，禁止乱采、滥挖野生植物。不得擅自改变基本草原的用途，矿藏开采、工程建设、开办旅游景点等确需征用、占用基本草原的，要依照国家有关规定审核审批，不得超越权限乱审乱批。
4、严厉打击各种破坏基本草原的违法行为。各地要组织发改、畜牧、国土、环保、林业、农业、旅游等部门，对本辖区内未经批准或超越权限批准，非法使用和临时占用以及乱采乱挖、开垦草原的行为进行全面清理和整顿，对清查出的有关问题，依照《中华人民共和国草原法》及相关法律法规进行查处。
七、保障措施
（一）加强领导。2011年自治区已全面启动了草原生态保护补助奖励机制，自治区、各地（州、市）、县（市）均已成立了草原生态保护补助奖励机制领导小组，要把推进完善草原确权承包工作纳入领导小组工作职责范围内。自治区草原生态保护补助奖励机制领导小组办公室负责制定实施方案，指导具体工作。各地（州、市）、县（市）草原生态保护补奖机制领导小组负责本辖区内草场承包与基本草原工作的组织领导，领导小组办公室负责草场承包换证和基本草原划定工作的具体实施、指导、协调等日常工作。
(二)强化协作。完善草场确权承包与基本草原划定工作政策性强，涉及面广，情况复杂，各级政府要高度重视，加强领导，把这项工作纳入重要议事日程。县（市）人民政府是草场确权承包与基本草原划定工作的主体，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。畜牧部门牵头负责技术、业务指导和检查监督方面的工作；财政部门协调解决工作经费；国土资源管理部门配合解决有关界线方面的问题，发改、水利、农业、林业、民政、建设等部门协调解决涉及三牧的有关问题。各部门要通力协作、密切配合，协调联动，形成推进工作的强大合力，共同完成我区草场确权承包完善和基本草原划定工作。
(三)落实经费。各地（州、市）、县（市）要按照国发17号文件要求，将完善草场确权承包与基本草原划定工作经费纳入同级财政预算，进行统筹安排，同时要将草原生态补奖机制奖励经费重点用于草场确权承包与基本草原划定工