关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明
——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上
全国人民代表大会常务委员会副委员长 李建国
各位代表：
一、修改立法法的必要性和指导思想
立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。我国现行立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度总体是符合国情、行之有效的。但是，随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，以习近平同志为总书记的党中央提出了新要求，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题。立法工作关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，是十分必要的。这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。
修改立法法的指导思想是，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。
在修改立法法工作中，注意把握了以下几点：一是，认真贯彻落实党中央决策部署。按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中、四中全会两个决定的重要举措分工方案，凡涉及立法法修改的举措和要求，都通过修改立法法予以落实。通过修改立法法，完善立法体制，做到立法决策和改革决策相统一、相衔接，重大改革于法有据，立法主动适应改革需要，改革和法治同步推进。二是，突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。发挥立法的引领和推动作用，提高立法质量是关键。要认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿的统一，有效地解决实际问题。三是，积极稳妥，分步推进。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少。这一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，对可改可不改的暂不改；对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对属于工作机制和法律实施层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。与此同时，需要强调的是，立法法的修改，要遵循宪法，并处理好与其他有关法律的关系。宪法是立法法制定的依据，修改立法法、完善立法体制也必须根据宪法。还要与全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人大常委会监督法等法律相衔接和相协调。
二、修改立法法的工作过程
按照全国人大常委会的工作部署，本届以来，全国人大常委会法工委着手立法法修改研究工作。通过收集整理代表议案和建议、赴地方调研、召开专题座谈会、邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究等方式，广泛听取各方面意见。在充分沟通协商、深入研究论证的基础上，形成了立法法修正案草案，由全国人大常委会委员长会议提请2014年8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议进行了初次审议。会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委广泛征求了中央有关部门、各地和有关方面的意见，并在中国人大网全文公布修正案草案，征求社会公众意见。根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了修改完善。2014年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议对立法法修正案草案进行了再次审议。全国人大常委会组成人员和列席人员普遍认为，修正案草案贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总体吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已趋成熟。会议决定将立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。全国人大常委会第十二次会议之后，中国人大网全文公布修正案草案，第二次征求社会公众意见。
全国人大常委会办公厅于今年1月将立法法修正案草案发送全国人大代表。代表们对修正案草案进行了认真研读讨论，总体赞成修正案草案，同时提出了一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和代表们提出的意见，对修正案草案进行了审议，作了修改完善，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。
党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》。
三、立法法修正案草案的主要内容
（一）关于完善立法体制
我国实行统一而又分层次的立法体制。党的十八届四中全会对完善立法体制提出了明确要求。落实这一要求，根据各方面的意见，修正案草案对立法体制的规定作了如下修改：
1. 实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。按照这一要求，总结近年来的实践，修正案草案增加规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定。同时，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，修正案草案增加规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。（修正案草案第五条、第四条）
2. 赋予设区的市地方立法权。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市），尚没有地方立法权的235个。为落实好党中央的精神，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。为此，根据各方面的意见，修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修正案草案规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，修正案草案还规定，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。（修正案草案第二十八条、第三十二条）
根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。（修正案草案第二十八条）
3. 落实税收法定原则。党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。现行立法法第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。一些常委会组成人员、代表和地方建议，应当对“税收法定”问题专设一项，作出明确规定。据此，修正案草案将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。（修正案草案第三条）
4. 对部门规章和地方政府规章权限进行规范。按照党的十八届四中全会决定要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修正案草案规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责（修正案草案第三十一条）。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方实际工作的需要，修正案草案规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。（修正案草案第三十二条）
（二）关于发挥人大在立法工作中的主导作用
立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。根据各方面的意见，修正案草案从以下几个方面加以补充和完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排（修正案草案第十六条、第十七条）。二是加强和改进法律起草机制，修正案草案规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草（修正案草案第十八条）。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。修正案草案规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。（修正案草案第十七条、第六条、第七条）
（三）关于深入推进科学立法、民主立法
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，常委会组成人员、代表、专家和社会公众也提出了许多好的意见和建议。据此，修正案草案规定：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定（修正案草案第一条）。二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度（修正案草案第十条、第十一条、第十八条）。三是健全审议和表决机制。修正案草案规定，调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决（修正案草案第八条、第十四条、第十五条）。四是增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。（修正案草案第十二条、第二十一条、第二十三条、第二十四条）
（四）关于完善制定行政法规的程序
一些代表、部门和地方提出，行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，建议按照党的十八届四中全会决定精神，对制定行政法规的程序作进一步完善。据此，修正案草案增加规定：一是对国务院编制年度立法计划提出要求，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况，应当及时跟踪了解，加强组织协调和督促指导（修正案草案第二十五条）。二是对行政法规的起草提出要求，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不予公布的除外。（修正案草案第二十六条）
（五）关于加强备案审查
规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。一些代表、地方和专家建议加强备案审查工作，加大备案审查力度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，根据各方面的意见，修正案草案增加规定：一是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查（修正案草案第三十七条）。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（修正案草案第三十八条、第三十九条）。三是民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。（修正案草案第三十六条）
（六）关于对司法解释的规范和监督
司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，根据各方面的意见，修正案草案增加规定：一是最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。（修正案草案第四十一条）
此外，修正案草案还对国务院和中央军委联合发布行政法规、武警部队制定军事规章等进行了修改补充和完善。
这里还有一个问题需要说明。这次修改立法法赋予所有设区的市地方立法权后，需要考虑是否对几个不设区的地级市赋予地方立法权的问题。广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市属地级市，但不设区。按照赋予设区的市地方立法权的精神，建议在依法赋予设区的市地方立法权的同时，赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市设区的市地方立法权。
《中华人民共和国立法法修正案（草案）》和以上说明，请审议。