为了适应进一步规范广告活动、促进广告业健康发展和保护消费者利益的需要，工商总局在总结监管经验的基础上起草了《中华人民共和国广告法（修订草案）（送审稿）》，上报国务院。国务院法制办公室经征求有关方面意见，会同工商总局对送审稿进行认真研究修改，形成了《中华人民共和国广告法（修订草案）（征求意见稿）》。为充分了解社会各方的意见和建议，提高立法质量，现将征求意见稿全文公布，征求社会各方意见。有关单位和各界人士如有修改意见，可在2014年3月24日前，通过以下方式提出：
一、登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn）,通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对征求意见稿提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“广告法征求意见”字样。
三、通过电子邮件方式将意见发送至:ggf@chinalaw.gov.cn
国务院法制办公室
2014年2月21日
关于《中华人民共和国广告法（修订草案）（征求意见稿）》的说明
为了适应进一步规范广告活动、促进广告业健康发展和保护消费者合法权益的需要，工商总局在总结监管经验的基础上，起草了《中华人民共和国广告法（修订草案）（送审稿）》，上报国务院。国务院法制办公室经征求有关方面意见，会同工商总局对送审稿进行认真研究修改，以治理虚假广告为中心，从扩大法律调整范围，补充、完善广告准则和广告活动规范，提高法律责任的幅度和可操作性等方面对现行广告法作出修改，形成《中华人民共和国广告法（修订草案）（征求意见稿）》。征求意见稿共6章75条，主要内容如下：
一、完善广告定义，扩大调整范围
关于广告定义。征求意见稿规定广告法中的“广告”为商业广告，是指商品经营者或者服务提供者通过一定媒介或者形式推销商品或者服务的信息。非商业广告的管理参照本法有关规定执行。国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，广告发布媒介有义务刊播公益广告，公益广告的管理办法，由国务院工商行政管理部门会同有关部门制定。
关于广告参与者。考虑到实践中自然人作为广告主推销产品或服务，从事广告设计、制作、代理业务和通过自媒体等发布广告的情况已比较普遍，将自然人纳入了广告主、广告经营者和广告发布者的范围。同时，引入广告荐证者的法律概念，广告荐证者是指广告主以外的，在广告中对商品、服务进行推荐或者证明的自然人、法人或者其他组织，并对其行为规范和法律责任作出明确规定。
二、补充、完善广告准则
征求意见稿根据广告业发展情况和监管实际，对广告的一般性要求和禁止性规定作了补充、完善，并规定国务院工商行政管理部门应当根据本法，单独或者会同国务院有关部门制定广告准则的具体规定。在具体广告准则方面：
一是对药品、医疗器械广告准则作了重点修改，要求药品、医疗器械广告的内容应当与药品监督管理部门依法批准的说明书、注册证明文件相符合，并根据药品管理法等有关法律、行政法规的规定，对处方药广告、非处方药广告和医疗器械产品广告提出具体要求。
二是根据实践中医疗广告数量众多、违规情况较为普遍的情况，增加规定医疗广告的广告准则，要求医疗广告的内容应当与卫生主管部门核发的医疗机构执业许可证载明的内容相符合，并明确医疗广告发布前应当经过广告审查。
三是从保护广大农民的切身利益出发，针对涉农广告监督管理中存在的突出问题，补充、完善农药、兽药广告准则，增加饲料和饲料添加剂广告准则，增加专条规定农作物种子、林木种子、草种子、种畜禽、水产种苗和种养殖广告准则。
四是根据我国履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》的需要，参照原卫生部、工商总局、烟草局等部门2012年12月联合发布的《中国烟草控制规划（2012-2015年）》，对发布烟草广告的媒介和场所作出进一步限制，并规定在禁止发布的媒介、场所外发布烟草广告应当经工商行政管理部门批准，经批准发布的烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”。同时，增加专条规定烟草、酒类广告的禁止性规范。
五是根据有关部门和地方反馈的意见，增加专条规范教育、培训广告，招商、投资咨询、金融理财产品广告和房地产广告。
六是为维护广大消费者的生命健康安全，明确规定除国家批准的药品、医疗器械、医疗广告外，禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能，禁止使用医疗用语或者易与药品混淆的用语。
三、严格规范广告活动
一是根据《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》要求和监管实际，取消对广告经营者的行政许可，仅对从事广告发布业务的广播电台、电视台、报刊出版单位、互联网站进行广告发布登记。
二是根据实地调研和意见反馈情况，进一步明确广告主确保广告真实的责任，规定广告主应当确保广告内容真实，并对其提供的证明文件的真实性负责。广告主依法应当提供证明广告内容真实性的证明文件而不提供的，视为广告内容不真实。
三是完善广告经营者、广告发布者、广告荐证者的行为规范。要求广告经营者、广告发布者建立健全广告审查管理制度，配备广告审查人员。要求广告荐证者在广告中对商品和服务进行推荐、证明应当基于事实、符合法律规定，应当查验广告主依法提供的证明文件、核对广告内容，禁止广告荐证者为其未使用过的商品或未接受过的服务作证明。明确广告经营者、广告发布者和广告荐证者不得为有关广告提供设计、制作、发布、代理服务和进行推荐、证明。
四是增加专条规定广告活动中的未成年人保护问题。禁止在中小学校、幼儿园内开展广告活动，禁止利用中小学生、幼儿的教科书、教辅材料、练习册、校服、校车等发布广告。禁止在针对未成年人的大众传播媒介、频率、频道、节目、栏目上发布药品广告、医疗广告、医疗器械广告、网络游戏广告、酒类广告。
五是落实《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》的要求，规定任何组织或者个人未经当事人同意或者请求，或者当事人明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送广告。
六是根据网络广告监管的实际需要，要求互联网站从事广告发布业务应办理广告发布登记。同时，考虑到公共场所和网络平台作为广告发布平台的特殊性，明确公共场所的管理者或者电信运营商、互联网信息服务提供商，对利用其场所或者信息传输平台进行的广告活动，有权要求有关主体依法提供相关证明文件；对明知或者应知利用其场所或者信息传输平台发布违法广告的，应当予以制止。
四、明确界定虚假广告的概念与表现形式
征求意见稿规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告，并详细列举了虚假广告的具体情形：1、推销的商品或者服务不存在的；2、推销的商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关、能够影响购买行为的允诺等对合同订立有重大影响的信息，与实际情况不符的；3、使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查成果、文摘、引用语等信息作证明材料的；4、虚构使用商品或者接受服务的效果的。
五、采取多种方式加强监督管理
一是完善广告审查制度，增加规定医疗广告发布前须经审查，未经审查不得发布。二是明确强制措施，根据行政强制法的规定，赋予了工商行政管理部门在履行广告监督管理职能中可以行使的职权。三是约束媒体行为，规定工商行政管理部门会同新闻出版广电、信息产业等主管部门，制定利用广播、电影、电视、报纸、期刊、电信网络、互联网等媒介发布广告的行为规范。四是建立信用档案，规定国务院工商行政管理部门应当建立广告监督管理信息系统，将广告主、广告经营者、广告发布者和广告荐证者的违法广告行为记入信用档案。
六、补充、完善法律责任制度，提高行政处罚的可操作性和震慑力
一是加大对违法的广告主、广告经营者和广告发布者的惩处力度。对发布虚假广告、含有禁止情形的广告、依法应经发布前审查而未经审查的广告等重点违法行为，提高罚款幅度，并对2年内有3次以上严重违法行为或者有其他严重情节的，加重处罚。同时，针对广告主利用自有产品外包装或者自设网站等自媒体等发布广告，广告费用无法计算的情况，规定定额罚款。针对实践中普遍存在的签订阴阳合同，以低广告费用或者零广告费用规避行政处罚的情况，规定在实施行政处罚时，广告费用明显偏低的，由工商行政管理部门根据广告发布者公布的收费标准确定广告费用。
二是明确广告荐证者的法律责任。规定广告荐证者明知或者应知广告虚假仍在广告中对商品、服务进行推荐或者证明的，由工商行政管理部门没收违法所得，并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款；损害消费者合法权益的，依法承担连带责任。
三是规定违反本法规定，向个人固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送广告的，由有关主管部门依照国家有关电信管理的规定查处。
四是规定公共场所管理者和平台运营商责任。规定公共场所的管理者和电信运营商、互联网信息服务提供者，明知或者应知利用其公共场所或者平台进行的广告活动违法而不予制止的法律责任。在工商行政管理部门没收违法所得和处罚款的同时，情节严重的由有关主管部门吊销经营许可证。
五是严格媒体责任。考虑到广告发布环节是否依法履行审查义务对治理虚假违法广告至为关键，根据我国媒体管理实际，规定广播电台、电视台、报刊出版单位违反本法规定发布违法广告的，工商行政管理部门通知新闻出版广电部门对广告发布者作出责令改正等行政处理措施；情节严重的，新闻出版广电部门应当停止媒体的相关业务，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
六是补充规定民事责任。在现行法有关民事责任条款的基础上，规定广告主、广告经营者、广告发布者和广告荐证者违反其他法律、行政法规规定，损害消费者合法权益的，消费者有权依照产品质量法、消费者权益保护法、合同法、侵权责任法、食品安全法等法律、行政法规规定，要求其承担相应法律责任。
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中华人民共和国广告法（修订草案）（征求意见稿）
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