演讲主题：统一监管与分段监管之争——孙效敏（欢迎网友提问）

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主讲嘉宾：孙效敏

演讲主题：统一监管与分段监管之争

孙效敏，现任同济大学法学院（知识产权学院）教授，博士生导师，法学博士。

曾任山西经济管理学院经济法系副主任、国际贸易系主任、山西财经大学法政系主任、汕头大学法学院院长。主要从事经济法学、民商法学研究，在《Asia Law Review》、《金融研究》、《中国工业经济研究》、《法学家》、《现代法学》、《经济法制》、《法学译丛》等刊物发表论文、译文100余篇。曾获省部级科研成果二等奖二项，三等奖一项，省级优秀教学成果二等奖一项。1995－1997年在美国宾夕法尼亚大学作访问学者。2005年应邀到日本大阪大学，2008年到美国华盛顿大学讲学。

孙教授将会在食品安全监管体制方面与大家做一些交流

实施分段监管还是统一监管.doc(39.5 KB, 下载次数: 86)

2011-11-12 08:46 上传

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吴问立

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分段监管与统一监管之争

孙效敏

（天津食品安全战略与管理研究院教授、博导；同济大学教授、博导）

为了解决食品安全监管缺位与越位并存的问题，真正实现从农田到餐桌的无缝监管，我国对食品安全监管体制进行了重大改革，确立了分段监管为主、品种监管为辅的模式，并成立了国务院食品安全委员协调各监管部门监管缺位与越位问题，在理论上解决了各监管部门职责不清，协调性差的有缝监管问题。但在实际监管中，由于法律不健全，各级监管部门对法律政策理解不同，有缝监管问题仍然存在。

因此，不少学者对分段监管体制提出质疑。认为为了有效避免监管部门职能交叉与空白，提高监管效率，便于问责，设立自上而下垂直统一领导的食品安全监管机构是最佳选择。关于食品安全监管体制，联合国粮农组织与世界卫生组织在研究各国食品安全监管模式的基础之上，提出三种可供各国选择的监管模式。

单一食品安全监管模式

单一食品安全监管模式，是指由一个政府部门承担保障公众健康和食品安全的所有职责。这种体制具有职责明晰，问责容易，监管高效、应对突发事件快等优点。但这种监管模式也存在一些弊端，如权力过大，容易被俘获等，尤其是各国政治制度不同，受各利益集团制约不同，只有少数国家采用单一监管模式。如，爱尔兰、丹麦等欧盟国家。

在1999年前，爱尔兰有6个政府部门、33个地方机构和8个地区健康委员会参与食品安全监管，但由于没有一个中央政府机构协调这些食品安全监管机构及其活动，导致食品安全事故时有发生，在这种情况下，爱尔兰政府决定改革食品监管体制，于1998年成立了爱尔兰食品安全局（FSAI），负责监督食品行业与食品安全性法规有关的所有活动。可见，爱尔兰实行单一监管模式，主要是解决各食品安全监管机构职责不清的问题。

在2004年前，丹麦食品安全监管由农业部、渔业部，以及多个地方部门负责。存在执法职能重叠，效率低下，不能将有限的监管资源投放到高危险的食品安全问题上。因此，从2007年开始，政府对食品安全监管体制进行改革，成立了丹麦兽医和食品管理局(DVFA)，隶属于食品、农业和渔业局，负责“从农场到餐桌”食品安全监管。2004年8月，又将丹麦兽医和食品管理局划归到新成立的家庭和消费者事务部。可见，丹麦实行单一监管模式主要是提高监管效率。

多部门监管模式

多部门监管模式，是指由两个或两个以上的政府部门共同负责食品安全监管。在这种监管模式下，食品安全监管一般由若干政府部门如卫生部、农业部、商业部、环境部、贸易及产业部、旅游部等共同负责。多部门监管模式的优点是可以对食品安全实行专业化的监管，提高监管的科学性，减少监管资源的浪费，但最大的弊端是由于法律法规的有限性，导致监管越位与监管缺位、缺乏合作等。日本就是多部门监管模式的代表。

根据日本《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《日本农业标准法》，日本负责食品安全监管的国家机构由农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会三个机构组成。农林水产省下设“食品危机管理小组”和“消费者安全局两个部门”主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理和雷竞技百科 保证；对农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节进行监管；实施进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查，国内农产品品质和标志的认证以及认证产品的监督管理等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督管理，包括国内食品加工企业的经营许可，进口食品的安全检查，食物中毒事件的调查处理，流通环节食品（畜、水产品等）的经营许可和对食品问题进行监督执法以及发布食品安全情况等。食品安全委员会主要负责对食品安全进行独立的风险评估，审议和监督相关政策执行情况。另外，此外一些行业性协会在保证食品安全方面也起着很大的作用，这一点值得我国借鉴。

综合监管模式

综合监管模式，是指在多部门监管的基础之上，建立一个综合性的国家食品控制机构。其优点是有利于实现从农田到餐桌的食物链中各监管部门之间的协调和合作，在政治上更容易被接受。但仍然存在监管越位与缺位的可能性。美国是综合监管模式的代表。

美国的食品安全监管体制可以概括为“品种监管为主，分段监管为辅”。美国宪法规定跨州贸易由联邦政府管辖。这样，跨州贸易的食品安全监管应由联邦政府负责，不跨州贸易的食品安全监管由地方政府负责。联邦政府有12个部门涉及食品安全监管，但主要是美国农业部的食品安全检疫局（FSIS）和美国卫生部的品与药品管理局（FDA）。FSIS负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管，FDA负责农业部监管之外的其他食品安全监管。国土安全部则负责协调各食品安全监管部门之间的监管行为。尽管这样，对一个食品生产经营企业或食品产品来说，仍然会出现重复监管等问题。前者如，FSIS负责蛋制品加工的监管，FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管；后者如，肉馅三明治既可能由FSIS监管，也可能由FDA负责监管。但是，一旦问题出现，各监管机构都会认真负责，协调监管，而不是相互推诿，这一点值得我国学习。

实施分段监管更符合我国实际

从上述可知，无论哪一种监管模式都有利有弊。一个国家采取哪种监管模式取决于该国的政治体制与政府机构设置。

从目前我国政府机构设置来看，实行分段监管体制更符合我国实际。我国在食品安全监管方面长期存在，一个监管环节由一个部门负责。比如，环保部门负责种植土壤污染与养殖水体污染的检测，国家工商行政管理机关对流通领域的产品雷竞技百科 实施综合监管。如果建立统一的食品安全监管机构，环保部门是否应该退出种植养殖环境污染监管，国家工商行政管理机关在实施综合监管时，是否不包括食品等问题，都值得进一步研究。外国对食品安全监管机构整合也是一个渐进的过程，经过论证与科学分析之后才可以进行整合。美国上世纪50年代就提出建立统一的食品安全监管机构，但考虑到整合成本等因素，至今并未实现。

因此，解决食品安全问题的当务之急，不是建立统一的监管机构，而是在坚持分段监管的基础之上，不断完善立法，明确、细化分段管理中各监管部门的具体职责和权限，破除职权交叉，弥合监管缝隙，形成监管合力，解决各监管部门职责不清的问题。同时进一步强化各级食品安全委员会的协调作用，赋予食品安全委员会更多的协调权，在发生监管缺位时，可以由食品安全委员指定某一监管部门监管；在发生监管冲突时，由食品安全委员会协调解决。只有这样，才能真正实现从农田到餐桌的无缝监管。最近沈阳“毒豆芽事件”发生后，各监管部门均认为毒豆芽不属于自己监管的范围，出现“无人监管”的尴尬局面，最后沈阳市食品安全委员会指定农业部门负责，就是解决无人监管的成功范例。另外，我国也可以借鉴日本、德国等国家的经验，充分发挥行业协会的作用，一方面增强行业自律的自觉性；另一方通过业务培训，经验交流等，提高全行业食品安全控制水平。

吴问立

多部门监管模式
可以。

分段监管，现在难做好安全。
出了问题，都能找到理由推卸

miss秋天

多头监管正是监管不到位、监管乱象的症结所在。

mengxia

感谢组委会提供的资料

mengxia

感谢研讨会提供的资料，期待中

jogen

拜读了，个人认为食品产业链太长，应该实行分段监管。中国应该强化管理问责机制，而不仅仅是不断强调生产者是第一责任人。问责机制要充分防止两个极端：不作为、带防护心理的过度作为

chw11000

下载 学习，

小释0303

嘿嘿，孙教授会上讲的内容都是课件里没有的~去现场的同学们赚到了~

无门无派

多部门监管比较适合中国，自古以来，封建时代中国人就喜欢把社会资源集中到皇宫，所以普通的老百姓没有太多资源，并且封建社会的监管更加集中，一个户部就可以管了天下粮仓。多部门的监管可以防止中国人的弊病，喜欢集权的特征，但既是制度是好的，人不行也是一样会毁掉制度。所以建议大家多从自身的认识着手。

hjl2005

非常感谢组委会的资料

whuang

非常感谢组委会的资料,更感谢版主的辛勤劳动!